WISSARUT SRISUWAN

การปกครองท้องถิ่นประเทศอังกฤษ (สหราชอาณาจักร)

บทที่ ๑ ลักษณะทั่วไปของการปกครองท้องถิ่นประเทศอังกฤษ (สหราชอาณาจักร)

๑.๑. ความนำ

สหราชอาณาจักรหรือที่รู้จักกันโดยทั่วไป ก็คือ ประเทศอังกฤษ โดยมีเกาะบรีเตนใหญ่ (Great Britain) ซึ่งประกอบด้วย England, Wales และ Scotland และเกาะไอร์แลนด์เหนือ (Northern Ireland) มีชื่อเต็มอย่างเป็นทางการว่า “สหราชอาณาจักรบรีเตนใหญ่และไอซ์แลนด์เหนือ” (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) เป็นประเทศอันดับที่ ๑๒ ของสหภาพยุโรป (European Union-EU) มีเนื้อที่ประมาณ ๒๔๒,๐๐๐ ตร.กม. (๙๓,๐๐๐ ตารางไมล์) มีประชากรทั้งหมดประมาณ ๕๘ ล้านคน (อัตราการว่างงานร้อยละ ๑๐.๔)

มีการปกครองระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (Constitutional Monarchy) มีรัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภา (House of Lords) และสภาผู้แทนราษฎร (House of Commons) มีเมืองหลวงชื่อ London (สมาน รังสิโยกฤษฏ์, ๒๕๔๐ : ๖๘)

๑.๒. ลักษณะทั่วไปของการปกครองท้องถิ่น

๑. กำเนิด การปกครองท้องถิ่นของอังกฤษ อาจถือได้ว่ามีรูปแบบที่เรียกว่า “Monarchic System” กล่าวคือ การเกิดขึ้นของหน่วยการปกครองท้องถิ่นเกิดจากการริเริ่มและสร้างโดยศูนย์อำนาจรัฐ ซึ่งในอดีตได้แก่ สถาบันกษัตริย์ การปกครองท้องถิ่นจะถูกสร้างขึ้นเพื่อเป็นกลไกในการบริหารการปกครอง และเพื่อความสะดวกสบายของรัฐในการปกครองดูแลอาณาบริเวณที่อยู่ห่างไกลจากศูนย์อำนาจ[1]

๒. การควบคุม ศูนย์กลางอำนาจรัฐ หรือรัฐบาลกลางจะมีกลไกในการควบคุมการปกครองท้องถิ่นที่รัดกุม และอาจจะสลับซับซ้อน การกำหนดแผน และนโยบายต่างๆ จะมีลักษณะ “จากบนลงล่าง” (top-down) มากกว่าที่จะเป็นแบบ “จากล่างขึ้นบน” (bottom-up) กล่าวคือ รัฐบาลกลางจะตัดสินใจในประเด็นสำคัญๆ ของท้องถิ่นได้เกือบทุกประเด็น จนอาจจะกล่าวได้ว่ารัฐบาลกลางสามารถที่จะครอบงำส่วนท้องถิ่นได้

๓. อำนาจหน้าที่ ท้องถิ่นจะมีอำนาจ ตลอดจนภารกิจหน้าที่ที่จำกัด ทั้งนี้เพราะกลไกทางกฎหมายที่เรียกว่า “Ultra viries” กลไกทางกฎหมายนี้จะทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถที่จะให้บริการหรือกระทำการใดๆ ได้หากมิได้มีการผ่านกฎหมาย เพื่อให้อำนาจแก่ท้องถิ่น ซึ่งผลจากกลไกนี้เองหากเปรียบเทียบท้องถิ่นอังกฤษกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป เช่น เนเธอร์แลนด์, สวิตเซอร์แลนด์, นอร์เวย์ ฯลฯ จะพบว่าท้องถิ่นอังกฤษมีภารกิจหน้าที่น้อยมาก และไม่มีอิสระในการสร้างกิจกรรมหรือให้บริการใหม่ๆ แก่ท้องถิ่นได้ แม้ว่าสิ่งเหล่านั้นจะเป็นความต้องการของท้องถิ่นเองก็ตาม[2]

๔. ขนาด หน่วยการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษ จะมีขนาดใหญ่มาก หากเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป เช่น ฝรั่งเศส, สวิตเซอร์แลนด์ ฯลฯ การที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีขนาดใหญ่นี้ มักส่งผลให้อัตราส่วนของสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งต่อจำนวนประชากร เป็นอัตราส่วนที่สูง กล่าวคือ ในปัจจุบัน อัตราส่วนของสมาชิกสภาท้องถิ่นของประเทศอังกฤษอาจสูงมากถึง สมาชิกสภาท้องถิ่น ๑ คน ต่อจำนวนประชากร ๑๐,๐๐๐ คน ในองค์กรปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่[3] ในขณะที่ประเทศยุโรปอื่นๆ อัตราส่วนของสมาชิกเทศบาล ๑ คน ทำหน้าที่เป็นตัวแทนประชาชนเพียง ๓๐๐-๔๐๐ คน

๕. มีความเป็นพลวัต หากศึกษาวิวัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นของประเทศอังกฤษให้ละเอียดแล้ว จะเห็นได้ว่าท้องถิ่นอังกฤษมีความเป็นพลวัตสูง กล่าวคือ จะมีการปรับเปลี่ยนทั้งในระดับแนวคิด โครงสร้าง หรือวิถีทางการดำเนินงานตลอดเวลา เช่น ในช่วงทศวรรษที่ ๙๐ นี้มีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญๆ ถึง ๒ ครั้งด้วยกัน

๑.๓. การบริหาร

ในการบริหารได้มีการจัดระเบียบบริหารประเทศออกเป็น ๒ ส่วน คือการบริหารส่วนกลาง และการบริหารส่วนท้องถิ่น

๑. การบริหารส่วนกลาง (Government Department) ประกอบด้วยรัฐบาล (Government) และรัฐบาลจะประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารประเทศ พระราชินีจะทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งรัฐมนตรีโดยคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

มีการจัดแบ่งกลุ่มงานตามภาระหน้าที่ออกเป็นกระทรวง (Ministries or Department)[1] และมีหน่วยงานบริหารพิเศษที่เรียกว่า Executive Agencies ถือว่าเป็นหน่วยงานราชการที่ดำเนินงานโดยข้าราชการพลเรือน แต่มีความอิสระในการดำเนินงานแบบธุรกิจเอกชน มี Executive รับผิดชอบในการบริหารงานอย่างเต็มที่ ขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง (สมาน รังสิโยกฤษฏ์, ๒๕๔๐ : ๑๕)

๒. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

ในรอบสองทศวรรษที่ผ่านมา ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษมีพลวัตและการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างมากทั้งในด้านโครงสร้างและรูปแบบ การปกครองท้องถิ่นของอังกฤษในปัจจุบันจะมีการจัดโครงสร้างที่แตกต่างกันในสองลักษณะ กล่าวคือ ในพื้นที่ส่วนหนึ่งของประเทศจะมีการจัดโครงสร้างในแบบสองชั้น (two tier) ซึ่งเป็นระบบดั่งเดิมที่เคยใช้ครอบคลุมทั้งประเทศ ขณะที่ในพื้นที่อีกส่วนหนึ่งได้มีการจัดโครงสร้างใหม่ในลักษณะของโครงสร้างชั้นเดียว (single tier) อันเป็นผลมาจากการปรับโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เริ่มต้นตั้งแต่กลางทศวรรษที่ ๑๙๘๐

ก่อนการปฏิรูปใหญ่ในยุคทศวรรษที่ ๑๙๙๐ ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษจะใช้โครงสร้างแบบสองชั้นครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ โดยมีโครงสร้างชั้นบนคือ สภาเขต (County Councils) และโครงสร้างชั้นล่างคือ สภาแขวง (District Councils) ซึ่งมีการปรับใช้ทั้งในเขตเมืองและในเขตชนบท (เว้นแต่การปกครองท้องถิ่นในเขตเมืองใหญ่และมหานครลอนดอนที่มีโครงสร้างแบบชั้นเดียวภายหลังการยุบส่วนที่เป็นโครงสร้างชั้นบนในปี ค.ศ. ๑๙๘๖)

ข้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร้างนั้นเกิดขึ้นมานานแล้วโดยเฉพาะกลางยุค ๑๙๘๐ สมัยรัฐบาลของนางมาร์กาเร็ต แธชเชอร์ (Margaret Thatcher) ที่ต้องการจะปรับโครงสร้างใหม่โดยใช้ระบบชั้นเดียวทั้งประเทศซึ่งก็ประสบความสำเร็จแต่เพียงบางส่วน เนื่องจากมีการคัดค้านจากประชาชนและหน่วยการปกครองท้องถิ่นในหลายๆ แห่งโดยเฉพาะในเขตนอกเมืองใหญ่ สำหรับโครงสร้างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนี้นั้น เกิดจากการศึกษาของคณะทำงานที่เรียกว่า “๕ณะกรรมการการปกครองท้องถิ่น” (Local Government Commission-LGC) ที่รัฐบาลได้ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๑๙๙๒ (Local Government Act ๑๙๙๒) เพื่อทำการศึกษาทบทวนโครงสร้างและเขตพื้นที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น จัดทำข้อเสนอ และสำรวจประชามติของประชาชน (referendum) เพื่อหาข้อสรุปสุดท้ายเสนอต่อรัฐบาล เนื่องจากรัฐบาลในขณะนั้นเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นภายใต้โครงสร้างสองชั้นนั้นทำให้การให้บริการประชาชนภายในเขตพื้นที่ไม่มีประสิทธิภาพ และสร้างความซ้ำซ้อนและสับสน โดยเฉพาะโครงสร้างส่วนบนนั้นไม่ได้อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนผู้รับบริการทำให้การตอบสนองต่อความต้องการและการรับการตรวจสอบจากประชาชนเป็นไปอย่างจำกัด ต่างจากโครงสร้างส่วนล่างที่มีความใกล้ชิดและผูกพันกับประชาชนมากกว่า ดังนั้น การปรับโครงสร้างครั้งนี้จึงมุ่งที่จะยุบเลิกหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นในโครงสร้างส่วนบน ถ่ายโอนอำนาจไปสู่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในโครงสร้างส่วนล่างที่มีศักยภาพและมีความพร้อม ส่วนหน่วยการปกครองท้องถิ่นในโครงสร้างส่วนล่างที่มีขนาดเล็กก็จะเน้นการยุบรวมเข้าด้วยกันเพื่อเพิ่มศักยภาพในการให้บริการ

ผลของการปฏิรูปส่งผลให้การปกครองท้องถิ่นของอังกฤษนั้นมีระบบชั้นเป็นแบบผสมผสาน คือ

๑. โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว ได้แก่ Metropolitan District Councils และ Unitary Authority

๒. โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบ ๒ ชั้น โดยในโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบ ๒ ชั้นนี้ สามารถแยกออกไปเป็นการปกครองท้องถิ่นนอกเขตมหานครลอนดอนและการปกครองท้องถิ่นในเขตมหานครลอนดอน รวม ๖ รูปแบบ ซึ่งรายละเอียดจะได้กล่าวต่อไป

บทที่ ๒ โครงสร้างและรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น

๒.๑. ความนำ

การทำความเข้าใจถึงการบริหารปกครองภายในพื้นที่ที่เรียกว่า "ท้องถิ่น" (Local Governance) เราจำเป็นที่จะต้องศึกษาถึงโครงสร้างการบริหารในระดับอื่นๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์และทำงานอยู่ในท้องถิ่นด้วย ดังนั้น ในเบื้องต้นนี้จะได้กล่าวถึงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม จากนั้นจึงจะได้กล่าวถึงโครงสร้างการบริหารราชการในระดับท้องถิ่นต่อไป

๒.๒. โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

นับแต่อดีตเมื่อครั้งการปฏิรูปใหญ่ในปี ค.ศ.๑๘๓๒ (the Great Reform Act of 1832) อำนาจทางการบริหารปกครองของสหราชอาณาจักรจะวางอยู่บนหลักอธิปไตยหรือความสำคัญสูงสุดของรัฐสภา ซึ่งมีความหมายโดยนัยว่า อำนาจทางการเมืองการปกครองจะมีการรวมศูนย์อยู่ที่รัฐสภา (Westminster) ที่มีความสำคัญสูงสุดและทรงอำนาจในทุกทาง[1] โดยใช้อำนาจทางการบริหารผ่านรัฐบาลและหน่วยงานราชการส่วนกลาง (The Cabinet and Whitehall)

ขณะที่การบริหารปกครองในเวลส์, สกอตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือ จะมีสถานะเป็นภูมิภาคหนึ่งของอังกฤษและมีองค์กรการบริหารกิจการภายในภายใต้รูปแบบที่คล้ายกับเป็นกระทรวงหนึ่งของรัฐส่วนกลาง โดยมีการแต่งตั้งรัฐมนตรี (Secretary of State) จากส่วนกลางเข้าไปปกครองดูแล อย่างไรก็ดี ในระยะครึ่งหลังของทศวรรษที่ ๑๙๙๐ ผลจากการเรียกร้องและรณรงค์ความเป็นอิสระในการบริหารปกครองตนเองของประชาชนในทั้งสามส่วน กอปรกับการเข้ามากุมอำนาจของพรรคแรงงาน (Labour Party) นำโดยนายกรัฐมนตรีนายโทนี แบลร์ (Tony Blair) ที่เน้นนโยบายภูมิภาคนิยมและการกระจายอำนาจ (Regionalism and Decentralisation) การปกครองในสหราชอาณาจักรก็ได้เกิดการปรับโครงสร้างครั้งสำคัญในรูปของแนวคิดที่เรียกว่า “การโอนอำนาจ” หรือ “Devolution”

ผลลัพธ์จากกระบวนการถ่ายโอนอำนาจได้ทำให้การบริหารปกครองในเวลส,สกอตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือมีความเป็นอิสระมากกว่าเดิม โดยการโอนอำนาจทางการเมืองและการบริหารในกิจการภายในของแต่ละประเทศให้อยู่ในความรับผิดชอบของสภาแห่งชาติที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง ได้แก่ สภาแห่งชาติเวลส์ (National Assembly for Wales/Cynulliad Cenedlaethol Cymru) ในกรณีของเวลส์, รัฐสภาแห่งสกอตแลนด์ (The Scottish Parliament) ในกรณีของสกอตแลนด์ และสภาแห่งไอร์แลนด์เหนือ (Northern Ireland Assembly) ในกรณีของไอร์แลนด์เหนือ

อย่างไรก็ดี ในรายละเอียดแล้วอำนาจที่แต่ละประเทศได้รับจากการ “โอนอำนาจ” นี้มีความแตกต่างกันอยู่ กล่าวคือ ในกรณีของเวลส์ จะเป็นการถ่ายโอนอำนาจทางการบริหารในกิจการต่างๆ ให้อยู่ในความรับผิดชอบของสภาแห่งชาติเวลส์ ขณะที่ในสกอตแลนด์ การโอนอำนาจดูจะมีความกว้างขวางกว่า[1] กล่าวคือ เป็นการโอนอำนาจด้านนิติบัญญัติไปอยู่ที่รัฐสภาแห่งสกอตแลนด์ ซึ่งมีความเป็นอิสระในการออกกฎหมายต่างๆ ตราบเท่าที่ไม่กระทบต่ออำนาจของรัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักร (Westminster) สำหรับกรณีของไอร์แลนด์เหนือ แม้สภาแห่งไอร์แลนด์เหนือจะได้รับการโอนอำนาจ แต่อำนาจจากรัฐส่วนกลางยังคงดำรงอยู่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย ดังเช่นรัฐมนตรีประจำกระทรวงกิจการภายในไอร์แลนด์เหนือได้ใช้อำนาจระงับการดำเนินกิจการของสภาแห่งไอร์แลนด์เหนือในหลายครั้ง นอกจากนี้ การใช้อำนาจของสภาและองค์กรทางการบริหารตลอดจนการสรรหาบุคคลเข้ามาดำรงตำแหน่งจะมีความแตกต่างจากสองกรณีแรก เนื่องจากต้องขึ้นอยู่กับข้อตกลงทางการเมืองระหว่างกลุ่มชนภายในที่มีความขัดแย้งกัน[2]

ภายใต้สภาพการณ์ที่เกิดจากกระบวนการถ่ายโอนอำนาจดังกล่าว จึงเป็นผลให้การปกครองในระดับท้องถิ่นกลายเป็นเรื่องกิจการภายในซึ่งแต่ละประเทศจะจัดการกันเอง ตามนโยบายขององค์กรทางการบริหารในแต่ละประเทศ ผ่านการรับรองทางกฎหมายในการจัดการท้องถิ่นจากสภาแห่งชาติที่เป็นของตนเอง สำหรับองค์กรทางการบริหารของรัฐบาลที่ทำหน้าที่ในการดูแลและส่งเสริมกิจการการปกครองท้องถิ่นในแต่ละประเทศ มีดังต่อไปนี้[3]

อังกฤษ	สำนักรองนายกรัฐมนตรี (Office of the Deputy Prime Minister - ODPM)[4]
เวลส์	คณะกรรมการการปกครองท้องถิ่นและการเคหะ (Local Government and Housing Committee)
สกอตแลนด์	กระทรวงการพัฒนา (The Scottish Executive Development Department)
ไอร์แลนด์เหนือ	กระทรวงสิ่งแวดล้อม (Department of the Environment)

กระนั้นก็ดี ในทางปฏิบัติแล้วระบบการปกครองท้องถิ่นในสหราชอาณาจักรที่มิใช่อังกฤษคงมีแต่เพียงสกอตแลนด์แห่งเดียวที่ดูเหมือนจะมีความเป็นตัวของตัวเองมากที่สุด เนื่องจากการปกครองท้องถิ่นในเวลส์ทั้งในแง่พื้นที่และรูปแบบการจัดการนั้นผูกติดอยู่กับระบบอังกฤษมานานการเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่เกิดขึ้นในอังกฤษก็มักจะพ่วงเอาเวลส์เข้าไว้ด้วย ขณะที่การปกครองท้องถิ่นในไอร์แลนด์เหนือยังถูกให้ความสำคัญน้อย เนื่องจากปัญหาความขัดแย้งภายใน

๒.๓. รูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่น

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษในปัจจุบัน โดยมีลักษณะของการผสมผสาน (Hybridity) มีอยู่ทั้งหมด ๖ รูปแบบตามลักษณะของแต่ละพื้นที่ ดังต่อไปนี้

๑. องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว

๑.๑ สภามหานคร (Metropolitan District Councils) ปัจจุบันมีอยู่ทั้งสิ้น ๓๖ แห่ง

๑.๒ สภาเอกรูป (Unitary Authority) ปัจจุบันมีอยู่ทั้งสิ้น ๔๘ แห่ง

๒. องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบ ๒ ชั้น

๒.๑ ในเขตมหานครลอนดอน

๒.๑.๑ ชั้นบน (Top Tier) ได้แก่ สำนักบริหารมหานครลอนดอน (Greater London Authority-GLA) เป็นท้องถิ่นชั้นบน ปัจจุบันมี ๑ แห่ง

๒.๑.๒ ชั้นล่าง (Low Tier) ได้แก่ สภาเขตแห่งลอนดอน (London Borough Councils) และสหการนครลอนดอน (Corporation of the City of London) เป็นท้องถิ่นชั้นล่าง ปัจจุบันมี ๓๓ แห่ง

๒.๒ นอกเขตมหานครลอนดอน

๒.๒.๑ ชั้นบน ได้แก่ สภาเขต (County Councils) เป็นท้องถิ่นชั้นบนปัจจุบันมี ๓๔ แห่ง

๒.๒.๒ สภาแขวง (District Councils) เป็นท้องถิ่นชั้นล่าง ปัจจุบันมี ๒๓๘ แห่ง

๒.๓.๑. โครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นที่เป็นแบบชั้นเดียว (Single Tier System) ในปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นที่เป็นชั้นเดียว มีอยู่ ๒ รูปแบบ คือ

๑. สภามหานคร (Metropolitan District Councils) [1]

หน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้ปัจจุบันมีอยู่ทั้งหมด ๓๖ แห่ง ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่นำมาใช้ในเขตที่มีความเจริญและมีความหนาแน่นของประชากรสูง โดยเขตพื้นที่ดังกล่าวมีอยู่ด้วยกัน ๖ เขตและมีจำนวนของหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบดังกล่าว ดังนี้

· เขต West Midlands มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๗ หน่วย

· เขต Merseyside มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๕ หน่วย

· เขต Greater Manchester มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๑๐ หน่วย

· เขต South Yorkshire มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๔ หน่วย

· เขต West Yorkshire มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๕ หน่วย

· เขต Tyne & Wear มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๕ หน่วย

๒. สภาเอกรูป (Unitary Authority)

การปกครองท้องถิ่นภายใต้รูปแบบนี้เป็นโครงสร้างใหม่ล่าสุดที่เริ่มนำมาใช้และทยอยจัดตั้งขึ้นในระหว่างปี ค.ศ. ๑๙๙๕-๑๙๙๘ โดยเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เกิดจากการยุบรวม (amalgamation) เอาหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กซึ่งได้แก่สภาแขวงเข้าไว้ด้วยกัน ปัจจุบันมีหน่วยการปกครองในรูปแบบนี้ทั้งสิ้น ๔๖ หน่วย

๒.๓.๒. โครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นที่เป็นแบบ ๒ ชั้น (Two-Tiers System)

๑. การปกครองท้องถิ่นในเขตมหานครลอนดอน

หน่วยการปกครองท้องถิ่นชั้นบนจะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า สำนักบริหารมหานครลอนดอน (Greater London Authority-GLA) มี ๑ หน่วย มีการเลือกตั้งสมาชิกสภา (Assembly) และนายกเทศมนตรี (Mayor) ที่มาจากการเลือกตั้งทางตรง มีอำนาจหน้าที่และอำนาจทางการคลังครอบคลุมพื้นที่ทั่วมหานครลอนดอน

ในส่วนของท้องถิ่นชั้นล่างจะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า สภาเขตแห่งลอนดอน (London Borough Councils) มีจำนวน ๓๒ หน่วย และสหการนครลอนดอน (The Corporation of the City of London) จำนวน ๑ หน่วย รวมจำนวนทั้งสิ้น ๓๓ หน่วย

นอกจากนี้ ในส่วนของโครงสร้างชั้นบนยังมีหน่วยงานวิสาหกิจ (Joint Authority-ties) ที่ปฏิบัติภารกิจเฉพาะด้านอีก ๔ หน่วยงาน ซึ่งมีสถานะคล้ายคลึงกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นและทำงานครอบคลุมพื้นที่มหานครลอนดอนทั้งหมด โดยจะทำงานภายใต้การดูแลและกำหนดเงินงบประมาณจากนายกเทศมนตรีแห่งมหานครลอนดอน ส่วนการบริหารจะอยู่ในรูปของคณะกรรมการจากตัวแทนหลายๆ ฝ่าย รวมถึงตัวแทนจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นภายในมหานครลอนดอน หน่วยงานเหล่านี้ประกอบไปด้วย

ตารางที่ ๑ แสดงภารกิจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นของมหานครลอนดอน

ลำดับ	รูปแบบหน่วยงาน	ภารกิจหน้าที่ของหน่วยงาน
๑.	Metropolitan Police Authority (MPA)	เป็นหน่วยตำรวจที่ดูแลพื้นที่ภายในมหานครลอนดอนทั้งหมด ยกเว้นเฉพาะในเขตนครลอนดอน (City of London)
๒.	London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA)	เป็นหน่วยดับเพลิงและบรรเทาสาธารณภัย
๓.	Transport for London (TfL)	จะดูแลระบบการคมนาคมและการขนส่งมวลชนในลอนดอนเกือบทุกด้าน
๔.	London Development Agency (LDA)	จะทำหน้าที่ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ และส่งเสริมการลงทุน

๒. การปกครองท้องถิ่นนอกเขตมหานครลอนดอน

ส่วนที่เป็นโครงสร้างสองชั้นนี้ ได้แก่ สภาเขต (County Councils) ซึ่งถือเป็นโครงสร้างชั้นบน (upper tier) ในปัจจุบันมีอยู่ทั้งสิ้น ๓๔ หน่วย และในแต่ละเขต (County) จะประกอบไปด้วย สภาแขวง (District Councils) ซึ่งถือเป็นโครงสร้างชั้นล่าง (lower tier) ในปัจจุบันโครงสร้างในส่วนนี้มีอยู่ทั้งสิ้น ๒๓๘ หน่วย และอาจถือเป็นโครงสร้างพื้นฐานของการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษ

การจัดโครงสร้างแบบสองชั้นดังกล่าวอยู่บนฐานความคิดที่ว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่นชั้นล่างจะมีความใกล้ชิดกับประชาชน คอยดูแลให้บริการในกิจการขนาดเล็กและสามารถจำกัดพื้นที่บริการเฉพาะชุมชนของตน และที่สำคัญจะทำหน้าที่เป็นตัวแทนและสะท้อนความต้องการของชุมชนตามแนวคิดทางการเมืองแบบประชาธิปไตยได้อย่างแท้จริง ขณะที่ท้องถิ่นชั้นบนเกิดขึ้นจากเหตุผลทางการบริหารจัดการ โดยรับหน้าที่จัดการและให้บริการสาธารณะขนาดใหญ่ที่ต้องอาศัยทรัพยากรและศักยภาพที่ค่อนข้างสูง และครอบคลุมพื้นที่ให้บริการหลากหลายชุมชน[1]

บทที่ ๓ การจัดโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่น

๓.๑. ความนำ

การจัดโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอังกฤษกล่าวได้ว่ากำลังอยู่ในช่วงการเปลี่ยนแปลง เดิมนั้นโครงสร้างการบริหารของอังกฤษในทุกหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นโครงสร้างแบบคณะกรรมการ (Committee Form) เหมือนกันหมด โครงสร้างแบบคณะกรรมการเป็นโครงสร้างที่ไม่มีการแยกการทำงานระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาแต่จะยึดหลักจารีตทางการปกครองที่ว่า สภานั้นมีความสำคัญสูงสุดและมีความสามารถในทุกทาง (omnipotent) ดังนั้นสภาท้องถิ่นจึงทำหน้าที่ทั้งสองอย่างไปพร้องๆ กัน

แต่ในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ ได้มีการเปลี่ยนแปลงเมื่อมีการตรากฎหมายการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๒๐๐๐ ขึ้นเพื่อปรับโครงสร้างการบริหารของหน่วยการปกครองท้องถิ่นไปสู่แบบใหม่ๆโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความพยายามที่จะสร้างความชัดเจนให้กับฝ่ายบริหาร โดยนำเอาโครงสร้างรูปแบบสภานายกเทศมนตรีมาปรับใช้ ขณะเดียวกันในฝ่ายสภาเองก็ได้มีการจัดตั้งองค์กรของสภารูปแบบใหม่ๆ เพื่อทำหน้าที่ติดตามตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารตามโครงสร้างใหม่ด้วย ทำให้ปัจจุบันนี้ สามารถแยกพิจารณาโครงสร้างภายในตามลักษณะการทำหน้าที่ได้ออกเป็น ๒ ส่วน คือ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายสภา ซึ่งมีรายละเอียดดังต่อไปนี้

๓.๒. โครงสร้างภายในตามลักษณะการทำหน้าที่

๑. ฝ่ายบริหาร

โครงสร้างทางการบริหารในระบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศอังกฤษนั้น แต่เดิมจะมีเพียงรูปแบบเดียวอันถือได้ว่าเป็นมรดกทางวัฒนธรรมและเป็นลักษณะเด่นในทางการบริหารปกครองของอังกฤษมาช้านาน นั่นคือรูปแบบการบริหารที่เรียกว่า “คณะกรรมการ” (Committee Form) โดยประชาชนจะเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาท้องถิ่น (Councilor) โดยตรง เมื่อสมาชิกสภาท้องถิ่นเหล่านี้ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาแล้วก็จะมีการแบ่งเป็นคณะกรรมการฝ่ายต่างๆ อาทิ ฝ่ายการศึกษาฝ่ายสิ่งแวดล้อม ฝ่ายสวัสดิการสังคม ฝ่ายการคลัง เป็นต้น โครงสร้างการบริหารแบบนี้จะไม่มีการแยกเป็นฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร คณะกรรมการจะทำหน้าที่ทั้งสองอย่างไปพร้อมๆกัน (การบริหารในรูปแบบนี้มีความคล้ายคลึงกับสุขาภิบาลของไทย แตกต่างตรงที่ของอังกฤษสมาชิกทั้งหมดมาจากการเลือกตั้ง)

อย่างไรก็ดี จารีตทางการบริหารแบบนี้ก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเมื่อรัฐบาลต้องการปรับระบบการบริหารจัดการของท้องถิ่นเสียใหม่ภายใต้นโยบาย “การทำให้ทันสมัย” (Modernising) โดยมีเป้าหมายให้การบริหารงานในระดับท้องถิ่นมี “ประสิทธิภาพ, โปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้” (Efficiency, Transparency and Accountability) ทั้งนี้ ในปี ค.ศ.๑๙๙๘ รัฐบาลได้ออกสมุดปกขาวที่ชื่อว่า “Modern Local Government: In Touch with the People” เพื่อเสนอทางเลือกให้กับท้องถิ่นในการปรับโครงสร้างการบริหารภายใต้รูปแบบเดิมไปสู่รูปแบบใหม่ๆ (New Political Structures)โดยเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถเลือกได้ว่าจะใช้รูปแบบใด ซึ่งในสมุดปกขาวดังกล่าวได้เสนอโครงสร้างทางการบริหารใหม่ให้ท้องถิ่นเลือกใช้ใน ๓ รูปแบบกว้างๆ ได้แก่

(๑) รูปแบบนายกเทศมนตรีทางตรงบริหารร่วมกับคณะเทศมนตรี (A directly elected mayor with a cabinet)

(๒) รูปแบบคณะเทศมนตรีบริหารร่วมกับนายกเทศมนตรีทางอ้อม (A cabinet with leader)

(๓) รูปแบบนายกเทศมนตรีทางตรงบริหารร่วมกับผู้จัดการสภา (A directly elected mayor and a council manager)

ที่มาของข้อเสนอข้างต้นเกิดจากนโยบายของรัฐบาลที่ได้ให้เหตุผลว่า เพื่อให้การทำงานของท้องถิ่นหลุดพ้นออกจากจารีตและทัศนคติแบบเก่าๆ มีความยืดหยุ่น สอดรับกับความเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ ภายใต้สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป และสามารถ “เข้าถึง” ตลอดจนตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในชุมชนได้อย่างแท้จริง[1]

ต่อมาข้อเสนอเพื่อการปรับโครงสร้างการบริหารใหม่ก็ถูกผนวกเข้าไว้ในกฎหมายพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๒๐๐๐ (Local Government Act 2000) โดยมีโครงสร้างการบริหารใหม่ให้ท้องถิ่นเลือกทั้งหมด ๓ รูปแบบดังที่กล่าวในข้างต้น รวมกับอีกหนึ่งทางเลือกในรูปแบบเดิม คือ ระบบคณะกรรมการสำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กมากๆ ซึ่งการจะเลือกใช้รูปแบบใดนั้นก็ให้เป็นอำนาจของท้องถิ่นในการจัดทำข้อเสนอและทำประชามติ (Referendum) เพื่อกำหนดรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับการบริหารของตน ดังนั้น ภายในระยะเวลาไม่ช้าโครงสร้างการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษก็จะอยู่ในสามรูปแบบดังกล่าว ขณะที่ระบบคณะกรรมการเดิมซึ่งถูกใช้มานานก็จะค่อยๆ หายไป

กล่าวโดยภาพรวมแล้ว โครงสร้างใหม่ที่นำมาใช้นี้เป็นความพยายามที่จะแยกแยะและสร้างความชัดเจนระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา โดยที่ฝ่ายบริหาร (ทั้งในรูปของผู้บริหารและคณะผู้บริหาร) ภายใต้โครงสร้างใหม่จะแตกต่างจากระบบคณะกรรมการเดิมตรงที่ ฝ่ายบริหารอาจจะมาจากพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวหรือหลายพรรคก็ได้ ไม่จำเป็นต้องมีความสมดุลทางการเมืองดังเช่นในระบบคณะกรรมการ อีกทั้งฝ่ายบริหารยังมีอำนาจในการตัดสินใจในกิจการที่อยู่ในขอบเขตอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของตนโดยไม่จำเป็นต้องให้สภาเป็นผู้อนุมัติ

อย่างไรก็ดี โครงสร้างการบริหารใหม่ทั้ง ๓ รูปแบบดังกล่าวเป็นแต่เพียงกรอบโครงสร้างกว้างๆ ส่วนในเรื่องที่เป็นรายละเอียด เช่น ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหาร, การแบ่งความรับผิดชอบระหว่างนายกเทศมนตรีกับคณะเทศมนตรี, ที่มาของคณะเทศมนตรี, รูปแบบองค์กรสำหรับตรวจสอบและติดตามการทำงานของฝ่ายบริหาร เหล่านี้ล้วนอยู่ในดุลยพินิจของท้องถิ่นแต่ละแห่งที่จะกำหนดกันเองผ่านกระบวนการของการปรึกษาหารือและการทำประชามติภายในชุมชนท้องถิ่นของตน[2] สำหรับรายละเอียดของโครงสร้างการบริหารรูปแบบต่างๆ มีดังต่อไปนี้

(๑) รูปแบบนายกเทศมนตรีทางตรงบริหารร่วมกับคณะเทศมนตรี (A directly elected mayor with a cabinet)

โครงสร้างการบริหารงานภายใต้รูปแบบนี้จะมีนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งทางตรงของประชาชนที่อยู่ในเขตเลือกตั้งทั้งหมด โดยทำ งานบริหารร่วมกับคณะเทศมนตรีที่นายกเทศมนตรีเป็นผู้เลือกมาจากสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเทศมนตรีเหล่านี้ก็จะแบ่งงานกันทำตามความถนัดเฉพาะด้านคล้ายคลึงกับคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล โดยมีนายกเทศมนตรีทำหน้าที่เป็นผู้นำทางการเมืองของชุมชน, เสนอนโยบายต่อสภาท้องถิ่น และผลักดันนโยบายไปยังพนักงานท้องถิ่นในการนำไปปฏิบัติผ่านทางคณะเทศมนตรี นอกจากนี้ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภายังอาจร่วมกันแต่งตั้งตำแหน่งที่เรียกว่า "ผู้จัดการสภา" (Chief Executive) และ "หัวหน้าสำนักงานท้องถิ่น" (Chief Officers) เพื่อทำหน้าที่คล้ายกับเป็นผู้จัดการและเลขานุการของฝ่ายบริหารในการให้การสนับสนุนการทำงานของฝ่ายบริหาร ดูแลกิจการงานประจำวัน ประสานนโยบายของฝ่ายบริหารไปสู่พนักงานท้องถิ่น และคอยประสานงานกับฝ่ายสภา

การบริหารงานภายใต้โครงสร้างเช่นนี้เป็นรูปแบบการบริหารที่เรียกว่า “ระบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็ง” (The Strong Mayor Form) เนื่องจากตัวนายกเทศมนตรีจะมีลักษณะเป็นผู้นำทั้งทางการเมืองและการบริหารเพื่อตอบสนองต่อประชาชนภายในท้องถิ่นทั้งหมดที่ตนได้รับเลือกตั้งโดยตรง ไม่จำเป็นต้องพึ่งพิงสมาชิกสภาในการบริหารงานมากนัก

(๒) รูปแบบคณะเทศมนตรีบริหารร่วมกับนายกเทศมนตรีทางอ้อม (A cabinet with a leader)

โครงสร้างการบริหารรูปแบบนี้มีความคล้ายคลึงกับการบริหารงานเทศบาลของไทย กล่าวคือ สภาท้องถิ่นจะเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาเพื่อทำหน้าที่เป็นนายกเทศมนตรีซึ่งจะทำหน้าที่บริหารงานร่วมกับคณะเทศมนตรี โดยที่เหล่าคณะเทศมนตรีจะคัดเลือกจากสมาชิกสภาซึ่งอาจจะกระทำการคัดเลือก โดยสภาท้องถิ่นหรือ โดยตัวนายกเทศมนตรีก็ได้ (ขึ้นอยู่กับแต่ละท้องถิ่นว่าจะใช้รูปแบบใด) การบริหารงานในรูปแบบนี้มีความคล้ายคลึงกับรูปแบบแรกอย่างมาก เว้นแต่เพียงว่าผู้บริหารคือนายกเทศมนตรีจำต้องพึ่งพิงการสนับสนุนจากสมาชิกสภามากกว่า เนื่องจากอำนาจในการคัดเลือกและถอดถอนผู้บริหารอยู่ที่สภา เราจึงอาจเรียกโครงสร้างการบริหารงานแบบนี้ว่าเป็น “ระบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ” (The Weak Mayor Form)

(๓) รูปแบบนายกเทศมนตรีทางตรงบริหารร่วมกับผู้จัดการสภา (A directly elected mayor and council manager)

รูปแบบการบริหารงานในลักษณะนี้จะคล้ายคลึงกับการบริหารงานของเมืองพัทยากล่าวคือ จะมีนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งทางตรง ทำหน้าที่เป็นผู้นำทางการเมืองของท้องถิ่น และกำหนดกรอบนโยบายแต่เพียงกว้างๆ ดังนั้น การแสดงบทบาทของนายกเทศมนตรีจะเป็นไปในรูปของการใช้อิทธิพล ให้การชี้นำ และแสดงภาวะผู้นำของท้องถิ่นมากกว่าการตัดสินใจในกิจการบริหารของท้องถิ่น ขณะที่งานบริหารจริงๆ จะถูกมอบหมายให้กับ "ผู้จัดการสภา" (Council Manager หรือ Chief Executive) ซึ่งมีที่มาจากการแต่งตั้งโดยสภา ทำหน้าที่บริหารกิจการของหน่วยการปกครองท้องถิ่นและนำเอานโยบายไปปฏิบัติ นอกจากนี้ ยังอาจมีการแต่งตั้งตำแหน่งที่เรียกว่า "หัวหน้าสำนักงานท้องถิ่น" (Chief Officers) โดยผู้จัดการสภาหรือโดยสภาก็ได้ เพื่อทำหน้าที่สนับสนุนการทำงานของฝ่ายบริหารและประสานงานกับฝ่ายสภา

(๔) รูปแบบคณะกรรมการ (Committee Form)

โดยโครงสร้างภายในรูปแบบดั้งเดิมของอังกฤษ เป็นโครงสร้างการบริหารสำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็ก กล่าวคือ เป็นการบริหารงานโดยสภาท้องถิ่นผ่านคณะกรรมการซึ่งเป็นสมาชิกสภา สมาชิกแต่ละคนจะได้รับมอบหมายให้ไปนั่งหรือทำหน้าที่ในคณะกรรมการชุดต่างๆ เพื่อใช้อำนาจบริหารในการดำเนินการให้นโยบายแต่ละด้านสัมฤทธิ์ผล ดังนั้น สมาชิกสภาแต่ละคนมีโอกาสได้ใช้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารในเวลาเดียวกัน รูปแบบสุดท้ายนี้อาจจะถือได้ว่าเป็นข้อยกเว้นสำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบสภาแขวงที่มีขนาดเล็ก คือ มีประชากรต่ำกว่า ๘,๕๐๐๐ คน ทำให้การนำเอาโครงสร้างใหม่มาใช้อาจจะไม่เหมาะสมและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ในทางการบริหาร

๒. ฝ่ายสภา

จากที่กล่าวมา แม้ว่าจะได้มีการจัดตั้งฝ่ายบริหารเพื่อทำงานแยกออกจากสภา แต่โดยหลักการแล้วก็ยังคงถือว่า สภาท้องถิ่น (The full council) เป็นองค์กรหลักในการตัดสินใจโดยเฉพาะในเรื่องงบประมาณและแผนงานหรือการกำหนดกรอบยุทธศาสตร์ต่างๆ ของท้องถิ่น เช่น การงบประมาณและแผนการลงทุน, แผนงานด้านห้องสมุด, แผนงานด้านการพัฒนาการบริการ, แผนงานด้านการดูแลผู้เยาว์, แผนยุทธศาสตร์ด้านการลดอาชญากรรมและความไร้ระเบียบของชุมชน, แผนงานด้านการพัฒนา, แผนงานด้านการพัฒนาการศึกษา เป็นต้น[1] นอกจากนี้สภายังอาจให้การรับรองแผนงานหรือยุทธศาสตร์ใหม่ๆ ที่ออกโดยรัฐบาลส่วนกลางในการนำมาบังคับใช้ภายในท้องถิ่นได้ด้วย

นอกจากนี้เพื่อให้การทำงานของสภาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล สภายังมีอำนาจจัดตั้งองค์กรในรูปของคณะกรรมการ (Committees) เพื่อทำหน้าที่เฉพาะต่างๆ แทนสภาใหญ่ซึ่งโดยทั่วไปจะมีอยู่ด้วยกัน ๓ รูปแบบ ดังต่อไปนี้

(๑) คณะกรรมการของสภา (Regulatory Committees)

คณะกรรมของสภาก็คือคณะกรรมการที่เคยทำงานภายใต้ระบบเดิม ซึ่งแม้ว่าจะถูกโครงสร้างการบริหารใหม่เข้ามาแทนที่ แต่สภาอาจจะให้คณะกรรมการดังกล่าวทำงานต่อไปได้ในกิจการที่สภามีอำนาจการตัดสินใจในบางส่วนหรือต้องอาศัยการร่วมกันตัดสินใจกับฝ่ายบริหาร (quasi - judicial decisions) อันได้แก่ การวางแผนและการออกใบอนุญาตต่างๆ แต่การตัดสินใจใดๆ ของคณะกรรมการนี้ จำต้องนำเข้าที่ประชุมสภาใหญ่เพื่อพิจารณา

(๒) คณะกรรมการติดตามและตรวจสอบ (Scrutiny Committees)

คณะกรรมการติดตามและตรวจสอบนี้ ถือได้ว่าเป็นโครงสร้างใหม่ที่สภาท้องถิ่นจะต้องจัดตั้งขึ้นพร้อมกับการปรับโครงสร้างการบริหารรูปแบบใหม่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นสมาชิกของคณะกรรมการนี้จะมาจากการแต่งตั้งของสภาโดยคัดเลือกเอาจากสมาชิกสภาที่มิได้อยู่ในคณะผู้บริหารท้องถิ่น จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความสมดุลทางการเมือง และคอยติดตามตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร รวมถึงมีอำนาจหน้าที่กระทำการแทนสภาในกิจการต่างๆ อย่างกว้างขวาง ซึ่งโดยทั่วไปอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการติดตามและตรวจสอบ มีดังต่อไปนี้

· พิจารณาและปรับปรุงนโยบายของสภา

· จัดทำข้อเสนอด้านนโยบายและงบประมาณต่อสภา

· ควบคุมและตรวจสอบคุณภาพการให้บริการ

· พิจารณาการตัดสินใจในกิจการต่างๆ ที่ฝ่ายบริหารเสนอเข้ามา

· มีอำนาจในการเรียกดูและพิจารณาแนวนโยบายหรือการตัดสินใจของฝ่ายบริหารก่อนที่จะนำไปปฏิบัติจริง

· พิจารณาและตรวจสอบการทำงานและการให้บริการว่าเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้หรือไม่

· ติดตามและตรวจสอบองค์กรอื่นๆ ที่ทำงานให้บริการสาธารณะอยู่ในพื้นที่ท้องถิ่นรวมถึงงานด้านการสาธารณสุข (Health Services)

สภาของท้องถิ่นอาจจัดให้มีคณะกรรมการดังกล่าวนี้หลายชุดก็ได้ โดยจัดแบ่งให้ติดตามตรวจสอบในกิจการเฉพาะต่างๆ เช่น ด้านการศึกษา ด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น หรืออาจจะจัดให้มีคณะกรรมการติดตามตรวจสอบในกิจการสาธารณะที่มิได้จัดทำโดยหน่วยการปกครองท้องถิ่นเองด้วยก็ได้ แต่ทั้งนี้ จะต้องมีคณะกรรมการชุดใหญ่ที่คอยติดตามดูแลกิจการของสภาทั้งหมดอยู่หนึ่งคณะเสมอ

(๓) คณะกรรมการวินัยกลาง (Standards Committees)

ในพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๒๐๐๐ ได้กำหนดกรอบกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมสมาชิกสภาท้องถิ่นต่างๆ ทั่วประเทศเพื่อให้สมาชิกเหล่านี้มีแนวปฏิบัติหรือการแสดงพฤติกรรมที่ถูกต้องเหมาะสม โดยมีกรอบในการปฏิบัติที่เหล่าสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องปฏิบัติตาม เรียกว่า “วินัยกลาง” (Code of Conduct)[1] จากผลบังคับทางกฎหมายทำให้สภาท้องถิ่นทุกแห่งจะต้องจัดตั้งคณะกรรมการวินัยกลางเพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว โดยสมาชิกของคณะกรรมการอย่างน้อยหนึ่งคนต้องเป็นบุคคลที่ไม่เกี่ยวข้องในทางหนึ่งทางใดกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นแห่งนั้นๆ

คณะกรรมการชุดนี้จะทำหน้าที่ใน ๓ ลักษณะ ได้แก่

· ให้แนวทาง แนะนำ และควบคุมดูแลสมาชิกสภาให้มีการปฏิบัติที่ถูกต้องตามวินัย

· รับเรื่องราวร้องทุกข์อันเกิดแต่การประพฤติปฏิบัติที่ไม่เหมาะสมของสมาชิกสภา

· เสนอกรอบทางวินัยเพิ่มเติมจากวินัยกลางเพื่อให้สภาพิจารณานำมาบังคับใช้ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งนั้นๆ

โดยคณะกรรมการชุดนี้จะทำงานร่วมกับองค์กรกลางซึ่งเป็นองค์กรอิสระ จัดตั้งขึ้นโดยรัฐสภาเมื่อเดือนมีนาคม ค.ศ. ๒๐๐๐ เรียกว่า "คณะกรรมการวินัยกลางแห่งอังกฤษ" (The Standards Board for England)[2]

๓.๓. องค์ประกอบของระบบการปกครองท้องถิ่น

๑. เกณฑ์การจัดตั้งและการยกฐานะ

การเกิดขึ้นของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษนั้นก็มีลักษณะเช่นเดียวกันกับหลายๆประเทศในยุโรป กล่าวคือ เป็นผลผลิตทางประวัติศาสตร์ที่มีพัฒนาการมายาวนาน ดังนั้น การจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ก็มักจะอยู่บนฐานของการจัดตั้งชุมชนที่มีอยู่ดั้งเดิมซึ่งอาจสืบย้อนไปได้ถึงสมัยกลาง (Middle Age) หรือกว่านั้น ตัวอย่างเช่น เขตพื้นที่ปกครองของสงฆ์เดิมก็เป็นพื้นฐานของหน่วยการปกครองในรูปแบบ "Parish" กรณีการออกพระราชบัญญัติหน่วยการบริหารงานเทศบาล ค.ศ. ๑๘๓๕ ที่ได้มีการจัดตั้ง "Municipal Boroughs" ซึ่งมีสมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งเป็นครั้งแรกและถือเป็นพื้นฐานของระบบการปกครองท้องถิ่นในสมัยปัจจุบัน ก็เป็นการจัดตั้งในเขตชุมชนเมืองที่มีพัฒนาการมาช้านาน หรือการออกพระราชบัญญัติการปกครอง ท้องถิ่น ค.ศ. ๑๘๘๘ ที่ได้มีการจัดตั้ง "County Councils" จำนวน ๖๒ แห่ง ก็วางอยู่บนเขตพื้นที่ทางประวัติศาสตร์เดิมนั่นคือ "Shire Counties"[๑]

อย่างไรก็ดี เนื่องจากสถานะของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษนั้น มิได้มีการกำหนดหรือให้การรับรองสถานะ ระบุถึงบทบาทอำนาจหน้าที่ และวางกรอบความสัมพันธ์กับส่วนกลางเอาไว้ในรัฐธรรมนูญดังเช่นหลายๆ ประเทศในยุโรป แต่ถือว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นเป็น “ผลผลิตของรัฐสภา” (creatures of Parliament) ดังนั้น การจัดตั้งหรือปรับโครงสร้างใดๆในระบบการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องของนโยบายจากรัฐบาลส่วนกลาง โดยผ่านการรับรองและให้ความเห็นชอบจากรัฐสภา

โดยทั่วไป การจัดตั้ง การยุบเลิก การกำหนดเขตพื้นที่ หรือการปรับโครงสร้างใดๆ ในระบบการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษจะมีกระบวนการที่เป็นแบบแผน กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลเห็นควรที่จะมีการปรับเปลี่ยนใดๆ ในระบบการปกครองท้องถิ่น ก็มักจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่ง (Commission) เพื่อทำหน้าที่ศึกษา ระดมความคิดเห็น สำรวจประชามติ และจัดทำร่างข้อเสนอแนะต่อรัฐบาล[๒] จากนั้นรัฐบาลจะนำมาเป็นแนวทางเพื่อจัดทำเป็นร่างกฎหมายเสนอต่อรัฐสภา ตัวอย่างเช่น ปี ค.ศ. ๑๙๒๓ รัฐบาลได้จัดตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น” (Royal Commission on Local Government) เพื่อศึกษาเกี่ยวกับปัญหาการกำหนดเขตพื้นที่ของ County Borough และการจัดตั้ง County Borough ใหม่ๆ ซึ่งจากรายงานของคณะกรรมการดังกล่าวได้นำไปสู่การทบทวนและปรับโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นผ่านการออกพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่นในปี ค.ศ. ๑๙๒๖ และ ค.ศ. ๑๙๒๙

๒. ภารกิจและอำนาจหน้าที่

การจัดแบ่งภารกิจและอำนาจหน้าที่ในระบบการปกครองท้องถิ่นของสหราชอาณาจักรจะอยู่ภายใต้หลักการที่เรียกว่า "ultra vires" ซึ่งหมายความว่า การดำเนินกิจการต่างๆ ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อได้รับการรับรองโดยกฎหมาย เพราะเป็นที่เข้าใจโดยทั่วไปว่าอำนาจที่มิได้กำหนดโดยกฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นอำนาจของรัฐบาลกลางโดยถือว่า รัฐสภาได้ให้อำนาจตามกฎหมายแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามความจำเป็น ทั้งนี้รัฐสภาสามารถปรับเปลี่ยน แก้ไข หรือยกเลิกอำนาจของท้องถิ่นได้ตามที่เห็นสมควร[๓]

จากที่กล่าวมาข้างต้น เมื่ออำนาจหน้าที่หรือการดำเนินภารกิจใดๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องได้รับการรับรองโดยกฎหมาย ย่อมทำให้เข้าใจได้ว่า ภารกิจและอำนาจหน้าที่ดังกล่าวจึงกลายเป็นหน้าที่ที่ "ต้อง" จัดทำโดยปริยาย จะละเว้นไม่ดำเนินการไม่ได้ และการจัดทำภารกิจก็จะต้องเป็นไปภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด หากท้องถิ่นละเลยภารกิจที่ได้รับมอบหมาย กระทำการโดยไม่ตรงตามข้อกำหนด หรือดำเนินการโดยขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล รัฐบาลมีอำนาจที่จะดึงเอาอำนาจหน้าที่ดังกล่าวกลับคืน (Default Powers) ได้ โดยอาจจะเข้ามาจัดทำเองหรือยกให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นๆ ดำเนินการแทน[๔]

อย่างไรก็ดี ในภารกิจบางอย่างกฎหมายก็ได้เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถใช้ดุลยพินิจได้ กล่าวคือ จะเป็นภารกิจที่กฎหมายกำหนดว่าท้องถิ่นสามารถเข้ามาจัดทำเพิ่มเติมจากรัฐบาลกลางได้แต่ทั้งนี้ก็ให้ท้องถิ่นสามารถตัดสินใจได้เองว่าจะกำหนดขอบเขตและวิธีดำเนินการอย่างไรโดยเฉพาะหากต้องเป็นภาระทางการเงินการคลังแก่ท้องถิ่น เนื่องจากทางรัฐสภามิได้จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมให้ ซึ่งในเรื่องนี้ท้องถิ่นหลายๆ แห่งต่างเรียกร้องอำนาจในการใช้ดุลยพินิจมากขึ้นหากรัฐสภาออกกฎหมายที่ส่งผลต่อการทำงานของตน ทั้งนี้ เป็นผลจากข้อจำกัดทางการเงินทำให้ท้องถิ่นไม่ต้องการให้รัฐสภาออกกฎหมายบังคับให้ท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากความพร้อมทางงบประมาณ ดังนั้น อำนาจในการใช้ดุลยพินิจจึงเป็นวิธีการหนึ่งในการเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถลดทอนหรือยกเลิกการให้บริการบางอย่างที่เกินศักยภาพของตน โดยที่ไม่ต้องถูกลงโทษเนื่องจากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย

จากที่กล่าวมาในข้างต้น หน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงได้เสนอทางออกต่อประเด็นดังกล่าวผ่านสมาคมการปกครองท้องถิ่น (Local Government Association - LGA) เพื่อแก้ปัญหาความไม่พร้อมและยกระดับการให้บริการของหน่วยการปกครองท้องถิ่น[๕] ซึ่งมีลักษณะเป็นกลไกในการเจรจาต่อรองระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นแห่งหนึ่งๆ กับรัฐบาลในการให้บริการสาธารณะเพื่อสร้างข้อตกลงร่วมกันว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องให้คำมั่นต่อการพัฒนาและยกระดับการให้บริการ ขณะที่ฝ่ายรัฐบาลก็ต้องให้คำมั่นในการสนับสนุนและให้รางวัลตอบแทนต่อท้องถิ่นหากดำเนินการสำเร็จ โดยในเบื้องต้นรัฐบาลได้ทดลองเป็นโครงการนำร่องในหน่วยการปกครองท้องถิ่น ๒๐ แห่งระหว่างปี ค.ศ. ๒๐๐๐ – ๐๑ ต่อมาในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. ๒๐๐๑ รัฐบาลจึงได้รับเอากลไกใหม่นี้มาใช้อย่างเป็นทางการ ภายใต้กรอบนโยบายที่เรียกว่า "ข้อตกลงว่าด้วยการให้บริการสาธารณะในท้องถิ่น: ความท้าทายครั้งใหม่" ("Local Public Service Agreements: New Challenges")[๖] อันเป็นช่องทางใหม่สำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นเฉพาะแห่งในการเข้ามาทำความตกลงกับรัฐบาลในการยกระดับการให้บริการโดยมีหลักประกันว่าจะต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาล[๗]

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๒๐๐๐ ยังได้ระบุถึงอำนาจหน้าที่ใหม่ๆที่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินการใดๆ ก็ตามที่เป็นการส่งเสริมและยกระดับคุณภาพชีวิตภายในชุมชนของตนทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ในเดือนมีนาคม ค.ศ. ๒๐๐๑ รัฐบาลก็ได้ดำเนินการส่งเสริมแนวทางการใช้อำนาจใหม่ดังกล่าวโดยการออกเอกสารเพื่อกำหนดแนวปฏิบัติใหม่ในการให้บริการ (guidance)[๘] กรอบอำนาจใหม่นี้มีเป้าหมายเพื่อสร้างความยืดหยุ่น และความเป็นอิสระในการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น โดยการรวบรวมเอากิจการหลายๆ ด้านเข้ามาดำเนินการภายใต้แผนงานอันเดียวกันในลักษณะที่เป็น “แผนยุทธศาสตร์ชุมชน” (Community Strategy) และเพื่อการณ์นี้ก็ได้มีการยกเลิกข้อจำกัดทางกฎหมายในหลายๆ ด้านเพื่อให้ท้องถิ่นมีอิสระมากขึ้น โดยเฉพาะในด้านของวิธีการในการดำเนินการตามเป้าหมายที่ได้วางเอาไว้ เช่น มีอิสระในการใช้จ่ายเงินงบประมาณมากขึ้น, การเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นเลือกใช้รูปแบบใหม่ๆ ในการส่งมอบบริการสาธารณะ, การเปิดช่องทางให้ท้องถิ่นทำงานร่วมกับองค์กรอื่นๆ ในการร่วมกันพัฒนาคุณภาพชีวิตของชุมชน เป็นต้น กล่าวโดยรวมแล้ว กรอบอำนาจใหม่นี้มีจุดเด่นคือเป็นการเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถใช้ทรัพยากรของตนได้อย่างเต็มที่ในการส่งเสริมและยกระดับคุณภาพชีวิตของชุมชนผ่านการทำงานร่วมกับองค์กรอื่นๆ ที่ทำงานอยู่ในท้องถิ่น ทั้งหน่วยงานของรัฐบาล บริษัทเอกชน องค์กรอาสาสมัคร หรือแม้แต่ตัวบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทำงานภายใต้รูปแบบที่เรียกว่า “หุ้นส่วน/พันธมิตร” (partnership model) ทั้งนี้ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะแสดงบทบาทเป็นผู้นำและผู้สนับสนุนแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าว

๒.๑. ขอบข่ายภารกิจหน้าที่

ในส่วนนี้จะได้แสดงถึงขอบข่ายภารกิจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทต่างๆ โดยสังเขป นั้นสามารถพิจารณาในตารางที่ ๒ ซึ่งจะแสดงถึงการจัดแบ่งภารกิจหน้าที่ระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นทุกประเภทยกเว้นสำนักบริหารมหานครลอนดอน (GLA) ซึ่งจะยกไปแสดงไว้ในตารางที่ ๓

ตารางที่ ๒ แสดงการจัดแบ่งภารกิจหน้าที่ระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่น

	เขตมหานครและลอนดอน			นอกเขตมหานคร
ภารกิจหน้าที่	หน่วยวิสาหกิจ รวม[๙]	สภา มหานคร	สภา เขตแห่งลอนดอน	สภาแขวง	สภา เอกรูป	สภาเขต
การศึกษา		ü	ü		ü	ü
การเคหะ		ü	ü	ü	ü
การพัฒนาชุมชนตามแผนการลงทุน		ü	ü	ü	ü
แผนยุทธศาสตร์		ü	ü		ü	ü
แผนคมนาคมขนส่ง		ü			ü	ü
การขนส่งมวลชน	ü				ü	ü
ทางหลวง		ü	ü		ü	ü
ดับเพลิงและการบรรเทาสาธารณภัย	ü				ü	ü
บริการสังคม		ü	ü		ü	ü
ห้องสมุด		ü	ü		ü	ü
การพักผ่อนและนันทนาการ		ü	ü	ü	ü
การจัดเก็บขยะ	ü	ü	ü	ü	ü
การกำจัดขยะ		ü	ü		ü	ü
คุณภาพสิ่งแวดล้อม		ü	ü	ü	ü
การจัดเก็บรายได้		ü	ü	ü	ü

ที่มา : สมาคมการปกครองท้องถิ่น (Local Government Association - LGA) - http://www.lga.gov.uk/

ตารางที่ ๓ แสดงภารกิจหน้าที่ของสำนักบริหารมหานครลอนดอน (GLA)

ภารกิจหน้าที่
การคมนาคมขนส่ง	รถไฟใต้ดิน, รถประจำทางในลอนดอน, แท็กซี่, ถนนสายรอง และถนนสายหลัก (ขณะที่การดูแลทางหลวง และการควบคุมการจราจรบนท้องถนนร้อยละ ๙๕ เป็นหน้าที่ของสภาเขตแห่งลอนดอน)
การพัฒนาเศรษฐกิจ	ส่งเสริมและดึงดูดการลงทุน
สิ่งแวดล้อม	จะทำงานร่วมกับสภาเขตแห่งลอนดอนในเรื่องคุณภาพอากาศ, ขยะและของเสีย ฯลฯ
การวางแผน	จะวางกรอบแผนยุทธศาสตร์ที่ครอบคลุมการพัฒนามหานครลอนดอนทั้งหมด
ดับเพลิงและบรรเทา สาธารณภัย	งานดับเพลิงและบรรเทาสาธารณภัยภายในพื้นมหานครลอนดอนทั้งหมด จะอยู่ในความดูแลของ "London Fire & Emergency Planning Authority" โดย GLA จะส่งคนเข้าไปร่วมในคณะกรรมการของหน่วยงานดังกล่าวจำนวน ๙ คน
วัฒนธรรม	เป็นองค์กรหลักในการส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวภายในมหานครลอนดอน
การสาธารณสุข	มีหน้าที่ในการยกระดับและส่งเสริมสุขอนามัยของชาวลอนดอน

ที่มา: สมาคมการปกครองท้องถิ่น (Local Government Association - LGA) - http://www.lga.gov.uk/

๒.๒. การบริหารกิจการสาธารณะในท้องถิ่น

ในปัจจุบันนี้ การบริหารกิจการสาธารณะภายในพื้นที่ท้องถิ่น กล่าวได้ว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่นมิใช่องค์กรเดียวที่มีบทบาทจัดหาและจัดทำภารกิจเพื่อชุมชนของตนอย่างเบ็ดเสร็จหากแต่กิจการสาธารณะในระดับท้องถิ่นได้ถูกกระจายไปสู่องค์กรในลักษณะอื่นๆ และผ่านวิธีการบริหารจัดการในรูปแบบใหม่ๆ เนื่องจากกรอบความคิดในการบริหารจัดการท้องถิ่นได้เปลี่ยนจุดเน้นจากเดิมซึ่งวางบทบาทไปที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในฐานะองค์กรผู้ให้บริการเกือบจะทุกอย่าง (near-monopolistic council) ไปสู่กรอบแนวคิดที่เรียกว่า “การบริหารจัดการภายในพื้นที่ท้องถิ่นหรือชุมชน” (local/community governance) ซึ่งมีผลให้กิจการหลายๆ ประเภทที่ท้องถิ่นเคยเป็นผู้จัดทำและบริหารงานโดยตรง เช่น ด้านการศึกษา ด้านการดับเพลิงและบรรเทาสาธารณภัยเหล่านี้ได้ปรับไปสู่วิธีการจัดการในรูปแบบใหม่ ท้องถิ่นจึงถูกผลักดันให้ต้องปรับบทบาทของตนเอง[๑๐] เนื่องจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นมิใช่หน่วยทางการบริหารแต่เพียงอย่างเดียว(administrative unit) หากแต่ยังเป็นหน่วยทางการเมืองที่ต้องดูแลและปกป้องผลประโยชน์ในฐานะองค์กรตัวแทนของประชาชนภายในท้องถิ่นด้วย

การบริหารจัดการกิจการสาธารณะของท้องถิ่นจึงค่อยๆ เปลี่ยนแปลงจากระบบที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นจัดตั้งแผนกต่างๆ ขึ้นมาดูแลกิจการหนึ่งๆ โดยอาศัยบุคลากรของตนเอง (Departmentalism) ไปสู่รูปแบบใหม่ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรูปแบบ “พันธมิตร/หุ้นส่วน” (partnership model) โดยหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะร่วมมือกับองค์กรใดองค์กรหนึ่งหรือหลายๆ องค์กรในการร่วมกันจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งในรูปแบบของการร่วมกันจัดทำ, ร่วมกันบริหารหรือการร่วมกันในเชิงงบประมาณ (pool budgeting) ตัวอย่างในเรื่องนี้ได้แก่ บริการด้านสาธารณสุข (Health Services) ซึ่งปัจจุบันเป็นการร่วมกันดำเนินงานระหว่างหน่วยงานจากรัฐบาลกลางกับหน่วยการปกครองท้องถิ่น และในบางกรณีอาจรวมถึงองค์กรประเภทอื่นๆ ในท้องถิ่นด้วยก็ได้ โดยถือว่างานบริการสาธารณสุขนั้นเป็นกิจการที่ต้องอาศัยความเป็นหุ้นส่วนหรือพันธมิตรในการร่วมกันจัดการ มีการบริหารในลักษณะของคณะกรรมการร่วม (Joint Board) ซึ่งจะร่วมกันทำงานใน ๓ลักษณะคือ การจัดทำแผน, การงบประมาณ และการจัดการ นอกเหนือจากนี้ท้องถิ่นอาจจะดำเนินการส่งมอบบริการสาธารณะในรูปแบบอื่นๆ เช่น การว่าจ้างบริษัทเอกชนดำเนินการ, การยกบริการบางอย่างให้องค์กรอื่นทำการแทนโดยท้องถิ่นเป็นผู้สนับสนุนงบประมาณ, การร่วมกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นๆ จัดตั้งองค์กรความร่วมมือเพื่อดูแลบริการสาธารณะเฉพาะด้าน (Joint Authorities) เป็นต้น

๓.๔. การคลังในระบบการปกครองท้องถิ่น

การคลังในระบบการปกครองท้องถิ่นถือเป็นเรื่องหนึ่งที่มีความสลับซับซ้อนและยากต่อการอธิบาย เนื่องจากมีการปรับเปลี่ยนอยู่ตลอดเวลาโดยขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลแต่ละยุคสมัยสภาวะทางเศรษฐกิจ และสถานภาพทางการคลังของประเทศ ในปัจจุบัน การคลังท้องถิ่นถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐบาลกลางใช้ในการควบคุม กำหนดทิศทาง และผลักดันนโยบายในระดับท้องถิ่น เนื่องจากการใช้จ่ายของหน่วยการปกครองท้องถิ่น ถือเป็นสัดส่วนที่สำคัญในระบบเศรษฐกิจของสหราชอาณาจักร กล่าวคือ ในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ การใช้จ่ายของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในสินค้าและบริการ ณ ราคาตลาด จะอยู่ที่ร้อยละ ๗.๙ ของการใช้จ่ายภายในประเทศทั้งหมด (Domestic Expenditure)[๑๑] และมีสัดส่วนการใช้จ่ายประมาณร้อยละ ๒๕ ของการใช้จ่ายในภาคสาธารณะทั้งหมด (Public Sector Expenditure)[๑๒]

ระบบการคลังท้องถิ่นในอังกฤษจะมีการแยกระบบบัญชีออกเป็น ๒ หมวดใหญ่ๆ ได้แก่ระบบการคลังเพื่อการลงทุน (Capital Finance System) และระบบการคลังทั่วไป (Current or Revenue Finance System)

๑. ระบบการคลังเพื่อการลงทุน (Capital Finance System)

ระบบบัญชีนี้จะเกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายเพื่อการลงทุนหรือเป็นโครงการระยะยาว เช่น การลงทุนด้านสาธารณูปโภค, ถนนหนทาง, การลงทุนในรูปบริษัท เป็นต้น หลักการใช้จ่ายภายใต้ระบบบัญชีนี้ส่วนใหญ่จะถูกกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่นและการเคหะ ค.ศ.๑๙๘๙ (Local Government and Housing Act 1989) โดยมุ่งเน้นควบคุมการกู้ยืม (credit control) ของท้องถิ่นเป็นหลัก

ในภาพรวมแล้ว เงินงบประมาณในส่วนนี้จะแตกต่างกันออกไปในระหว่างท้องถิ่นและแต่ละปีงบประมาณ แต่โดยทั่วไปถือว่าเป็นสัดส่วนที่น้อยเมื่อเทียบกับงบประมาณทั่วไป คือ เพียงประมาณร้อยละ ๘ – ๙ ของงบประมาณทั้งหมด

ระบบการคลังเพื่อการลงทุนจะเกี่ยวข้องกับฐานรายรับใน ๔ ลักษณะด้วยกัน (ซึ่งสามในสี่ลักษณะแรกมักถูกมองว่าเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลกลางใช้ในการควบคุมท้องถิ่น)[๑๓] และเมื่อหน่วยการปกครองท้องถิ่นต้องตั้งประมาณการณ์การใช้จ่ายในงบลงทุน ก็จะวางอยู่บนฐานของรายรับทั้งสี่ประเภท ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

(๑) การกู้ยืม (Credit Approval)

ในทุกปีหน่วยการปกครองท้องถิ่นแต่ละแห่งจะได้รับการกำหนดเพดานจำนวนเงินที่สามารถกู้ยืมได้ (Basic Credit Approval - BCA) โดยกำหนดเป็นวงเงินสูงสุด (maximum sum)สำหรับท้องถิ่นแต่ละแห่งที่สามารถกู้ยืมไปใช้ในโครงการลงทุนต่างๆ โดยท้องถิ่นบางแห่งอาจจะได้รับเงินกู้ยืมเพิ่มเติมได้ (Supplementary Credit Approval - SCA) ในโครงการที่ถูกริเริ่มและเป็นนโยบายที่รัฐบาลกลางพยายามผลักดัน เช่น ศาลแขวง, การเคหะในชนบท, โครงการสำหรับบุคคลไร้ที่อยู่อาศัย เป็นต้น ซึ่งเงินจากการกู้ยืมนี้ถือมีสัดส่วนถึงกว่าครึ่งของการใช้จ่ายเพื่อการลงทุน โดยมีแหล่งกู้ยืมที่สำคัญคือ Public Works Loan Board (PWLB)

(๒) รายได้จากการขายสินทรัพย์ในโครงการลงทุนต่างๆ (Capital Receipts)

ท้องถิ่นอาจเพิ่มเติมงบลงทุนของตนโดยอาศัยรายได้จากการลงทุนและขายสินทรัพย์ เช่นที่ดิน, อาคารและที่พักอาศัย เป็นต้น แต่รัฐบาลกลางได้จำกัดวงเงินที่ท้องถิ่นสามารถนำเอาไปใช้ได้ กล่าวคือ ร้อยละ ๒๕ ของรายได้จากการขายทรัพย์สินประเภทที่พักอาศัย และร้อยละ ๕๐ ของรายได้จากการขายทรัพย์สินอื่นๆ ซึ่งเป็นนโยบายของพรรคอนุรักษ์นิยมที่ต้องการสร้างวินัยทางการคลังให้กับท้องถิ่นโดยให้เอารายได้ส่วนที่เหลือไปใช้คืนเงินกู้ยืมต่างๆ อย่างไรก็ดี การใช้เงินส่วนนี้ก็ได้รับการผ่อนปรนและยืดหยุ่นมากขึ้นในยุคของรัฐบาลพรรคแรงงาน

(๓) เงินอุดหนุนเพื่อการลงทุน (Capital Grants)

เงินอุดหนุนนี้มีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนเฉพาะทาง มีการกำหนดเงื่อนไข และมักจะเน้นไปที่โครงการพัฒนาในเขตเมืองใหญ่ต่างๆ เพื่อยกระดับและพัฒนาศักยภาพทางเศรษฐกิจ เช่นโครงการพัฒนาเขตเมืองชั้นในของรัฐบาล, กองทุนเพื่อการพัฒนาภูมิภาคของสหภาพยุโรป เป็นต้น แต่ก็มีข้อจำกัดที่สำคัญคือ จำนวนเงินที่ท้องถิ่นได้รับจากเงินอุดหนุนนี้จะถูกนำไปหักออกจากสัดส่วนที่ท้องถิ่นสามารถกู้ยืมได้

(4) การใช้เงินจากบัญชีรายรับทั่วไป (Current/Revenue Income)

การใช้จ่ายเพื่อการลงทุนที่ท้องถิ่นมีอิสระและไม่ถูกควบคุมจากรัฐบาลกลาง ก็คือ การใช้จ่ายจากเงินรายได้ของตนเอง เช่น ภาษีท้องถิ่น, ค่าธรรมเนียม เป็นต้น อย่างไรก็ดี การนำเอาเงินจากระบบบัญชีรายรับทั่วไปมาใช้เพื่อการลงทุน (Capitalised Current Expenditure) เริ่มมีข้อจำกัดมากขึ้น เมื่อรัฐบาลได้ริเริ่มจำกัดวงเงินงบประมาณรายจ่ายของท้องถิ่น (Rate Capping) ในรายที่เห็นว่ามีการขึ้นอัตราภาษีท้องถิ่นเพื่อเพิ่มวงเงินงบประมาณอย่างเกินขนาด

๒. ระบบการคลังทั่วไป (Current/Revenue Finance System)

ระบบการคลังทั่วไป ถือเป็นระบบบัญชีที่สะท้อนสถานภาพทางการคลังของท้องถิ่นโดยแท้จริง เพราะจะเกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายในกิจการบริการสาธารณะโดยทั่วไปและงบรายจ่ายประจำต่างๆ (day-to-day services) มีสัดส่วนกว่าร้อยละ ๙๐ ของการใช้จ่ายทั้งหมด โดยกว่าร้อยละ ๓๐ เป็นการใช้จ่ายด้านการศึกษา ซึ่งถือเป็นกิจการที่มีการใช้จ่ายมากที่สุดและประมาณร้อยละ ๖๐ ของงบประมาณด้านการศึกษาจะหมดไปกับเงินเดือนค่าจ้างของครูอาจารย์

ส่วนการใช้จ่ายในกิจการบางอย่าง เช่น ตำรวจ, ดับเพลิงและบรรเทาสาธารณภัย, การขนส่งมวลชนภายในเมืองใหญ่ เหล่านี้มักจะมีหน่วยงานวิสาหกิจรวม (Joint Authorities) คอยจัดทำบริการแทน ซึ่งจะคิดค่าบริการ (levies/precepts) จากหน่วยปกครองท้องถิ่นผู้รับบริการเพื่อใช้เป็นงบดำเนินการ[๑๔] ท้องถิ่นจึงต้องบวกค่าบริการนี้เข้าไว้ในภาษีที่จะต้องจัดเก็บจากประชาชนในชุมชนเป็นการทดแทน

๓.๕. แนวโน้มการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต

ในระยะเวลาหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา ระบบการปกครองท้องถิ่นของหลายๆ ประเทศในภาคพื้นยุโรปมีการปรับตัวอย่างน่าสนใจทั้งในแง่โครงสร้างและการปรับเปลี่ยนภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ดี ความเปลี่ยนแปลงภายในระบบการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษดูจะมีพลวัตมากที่สุด ดังจะเห็นได้จากการปรับโครงสร้างที่เกิดขึ้นหลายต่อหลายครั้ง อย่างไรก็ดีแนวโน้มแห่งการเปลี่ยนแปลงนี้ก็ยังคงมีอยู่ต่อไปอันเนื่องมาจากปัจจัยแวดล้อมในหลายประการ ดังนั้น ในส่วนนี้จะได้กล่าวถึงแนวโน้มบางประการที่เกิดขึ้นและกระทบต่อระบบการปกครองท้องถิ่นอังกฤษ

ประการที่หนึ่ง การบริหารจัดการท้องถิ่นในฐานะที่เป็นเครือข่ายทางนโยบาย (Local Governance as Policy Networking): การบริหารจัดการภายในท้องถิ่น (local governance) ของอังกฤษมีความสลับซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากมีองค์กรหลากหลายประเภทเข้ามาเกี่ยวข้องกับกิจการบริการสาธารณะในพื้นที่ท้องถิ่นอย่างมากมาย ดังนั้น การบริหารจัดการภายใน ท้องถิ่นจึงมิได้มีองค์กรหนึ่งองค์กรใดที่มีบทบาทนำหรือรับผิดชอบแต่เพียงองค์กรเดียว หากแต่มีลักษณะที่เป็น "เครือข่ายทางนโยบาย" กล่าวคือ ภายใต้นโยบายหรือกิจการสาธารณะหนึ่งๆ เช่น ด้านการศึกษา, การสาธารณสุข, การบริการสังคม เหล่านี้ก็จะมีองค์กรหรือกลุ่มองค์กรจำนวนหนึ่งเข้ามามีบทบาทเกี่ยวข้องไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ซึ่งจากการศึกษาของ John Stewart ได้แสดงให้เห็นว่าองค์กรที่มีบทบาททำงานอยู่ในท้องถิ่นอังกฤษนั้นมีอยู่ด้วยกันถึง ๑๔ ประเภท[๑๕] เช่น หน่วยงานของรัฐบาลกลางที่ลงมาให้บริการในระดับท้องถิ่น, องค์กรกึ่งอิสระ (Quango), คณะกรรมการร่วม (Joint Boards), หน่วยงานวิสาหกิจรวม (Joint Authorities), องค์กรอาสาสมัคร เป็นต้น ดังนั้นหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงต้องประสบกับความยากลำบากในการทำงานมากขึ้นเรื่อยๆ โดยต้องปรับบทบาทของตนเองจากการเป็นผู้ให้บริการแต่เพียงผู้เดียวไปสู่การประสานงานและร่วมทำงานกับองค์กรอื่นๆ ภายใต้เครือข่ายทางนโยบายหนึ่งๆ ขณะเดียวกันก็ต้องแสดงตนเป็นผู้พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของประชาชนภายในชุมชนท้องถิ่นของตน เนื่องจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีสถานะเป็นหน่วยทางการเมืองที่มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

ประการที่สอง กระบวนการถ่ายโอนอำนาจไปสู่ภูมิภาค (Regionalisation throughDevolution): เรื่องนี้ถือเป็นพัฒนาการใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นในระบบการบริหารปกครองนอกศูนย์กลางของอังกฤษ ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายของรัฐบาลพรรคแรงงานนำโดยนายโทนี แบลร์ ที่ต้องการปฏิรูปการบริหารงานในพื้นที่ดังกล่าวโดยมีเหตุผลผลักดันที่สำคัญคือ การพัฒนาเศรษฐกิจที่ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เป็นผลให้มีการดำเนินการจัดตั้งโครงสร้างการบริหารใหม่ในระดับภูมิภาคทั้ง ๘ แห่งขึ้น[๑๖] (นอกเขตมหานครลอนดอน) ซึ่งได้เริ่มต้นตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๙๗ โดยการจัดตั้งหน่วยงานขึ้น ๓ หน่วยคือ สำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจภูมิภาค (Regional Development Agencies -RDAs), สภาแห่งภูมิภาค (Regional Chambers), และสำนักงานส่วนภูมิภาค (Government Offices for the Regions) เพื่อทำหน้าที่พัฒนาเศรษฐกิจ วางแผน และประสานงานในพื้นที่ระดับนี้ อันที่จริงเป็นเวลานานมากแล้วที่การบริหารงานในพื้นที่นี้มีหน่วยงานจากส่วนกลางเข้าไปทำงานอยู่ในรูปของสำนักงานส่วนภูมิภาค (Regional Offices) รวมถึงองค์กรในลักษณะอื่นๆ ที่มิได้มาจากการเลือกตั้ง เช่น องค์กรกึ่งอิสระ (Quango) ซึ่งเพิ่มปริมาณมากขึ้นเรื่อยๆ จึงมีประชาชนและกลุ่มองค์กรต่างๆ พยายามเรียกร้องการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบการบริหารราชการในระดับดังกล่าว และรัฐบาลพรรคแรงงานเองก็ได้ให้สัญญาโดยประกาศเป็นนโยบายว่าจะจัดให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งต่อมาในเดือนมีนาคม ค.ศ. ๒๐๐๒ ก็ได้ออกสมุดปกขาว "Your Region, Your Choice:Revitalising the English Regions"[๑๗] เสนอรูปแบบและโครงสร้างการบริหารงานในระดับภูมิภาคขึ้นเพื่อให้กลุ่มองค์กร หน่วยการปกครองท้องถิ่น และประชาชนได้พิจารณาและจัดทำประชามติต่อไป โดยหากภูมิภาคใดยอมรับโครงสร้างใหม่และต้องการจัดให้มีการเลือกตั้ง โครงสร้างส่วนนี้ก็จะกลายเป็นโครงสร้างใหม่ในระบบการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษ

ประการที่สาม บทบาทของสหภาพยุโรป: ปัจจุบันระบบความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารในระดับต่างๆ (Intergovernmental Relations) มิได้จำกัดอยู่เพียงส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นเท่านั้น แต่จากการขยายบทบาทของสหภาพยุโรปทำให้ระบบความสัมพันธ์ขยายออกไปเป็นสามระดับ (triadic relationships) คือระดับเหนือรัฐ (supra-national government)[๑๘] ระดับรัฐส่วนกลางและระดับท้องถิ่น ดังนั้น ในด้านหนึ่งแล้วนโยบาย กฎหมาย ตลอดจนโครงการพัฒนาต่างๆ ของสหภาพยุโรปจึงมีผลกระทบอย่างเลี่ยงไม่ได้ต่อการบริหารปกครองในระดับท้องถิ่น ขณะที่ในอีกด้านหนึ่ง สหภาพยุโรปยังกลายเป็นเวทีใหม่สำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นในการแสวงหาบทบาทและโอกาสใหม่ๆ ที่เคยถูกจำกัดโดยรัฐบาลกลางอีกด้วย และที่สำคัญการแสดงบทบาทในกลายกรณีก็มีลักษณะก้าวข้ามผ่าน รัฐบาลระดับชาติไปสู่เวทียุโรปโดยตรง เช่น ความพยายามในการดึงดูดเงินกองทุนเพื่อการพัฒนาของสหภาพยุโรป, การสร้างเครือข่ายร่วมกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นในประเทศกลุ่มประชาคม, การสร้างเงื่อนไขเพื่อดึงดูดนักลงทุนจากชาติอื่นๆ ตลอดจนการจัดตั้งสำนักงานตัวแทนของตน (Local Government International Bureau) เพื่อเป็นปากเสียงและผลักดันนโยบายในระดับ ภูมิภาค เหล่านี้ล้วนทำให้โลกของการปกครองท้องถิ่นเปิดกว้างมากขึ้น มีช่องทางในการแสดงบทบาทมากขึ้น และเกิดกระบวนการเรียนรู้ในทักษะใหม่ๆ เพื่อนำมาปรับใช้ในท้องถิ่นของตน รัฐบาลกลางเองจึงจำต้องปรับตัวและรับรู้ต่อความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอย่างเลี่ยงไม่ได้

สรุป

ในรอบสองทศวรรษที่ผ่านมา ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษมีพลวัตและการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างมากทั้งในด้านโครงสร้างและรูปแบบ การปกครองท้องถิ่นของอังกฤษในปัจจุบันจะมีการจัดโครงสร้างที่แตกต่างกันในสองลักษณะ กล่าวคือ ในพื้นที่ส่วนหนึ่งของประเทศจะมีการจัดโครงสร้างในแบบสองชั้น (two tier) ซึ่งเป็นระบบดั่งเดิมที่เคยใช้ครอบคลุมทั้งประเทศ ขณะที่ในพื้นที่อีกส่วนหนึ่งได้มีการจัดโครงสร้างใหม่ในลักษณะของโครงสร้างชั้นเดียว (single tier) อันเป็นผลมาจากการปรับโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เริ่มต้นตั้งแต่กลางทศวรรษที่ ๑๙๘๐

ก่อนการปฏิรูปใหญ่ในยุคทศวรรษที่ ๑๙๙๐ ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษจะใช้โครงสร้างแบบสองชั้นครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ โดยมีโครงสร้างชั้นบนคือ สภาเขต (County Councils) และโครงสร้างชั้นล่างคือ สภาแขวง (District Councils) ซึ่งมีการปรับใช้ทั้งในเขตเมืองและในเขตชนบท (เว้นแต่การปกครองท้องถิ่นในเขตเมืองใหญ่และมหานครลอนดอนที่มีโครงสร้างแบบชั้นเดียวภายหลังการยุบส่วนที่เป็นโครงสร้างชั้นบนในปี ค.ศ. ๑๙๘๖)

แต่ในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ ได้มีการเปลี่ยนแปลงเมื่อมีการตรากฎหมายการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. ๒๐๐๐ ขึ้นเพื่อปรับโครงสร้างการบริหารของหน่วยการปกครองท้องถิ่นไปสู่แบบใหม่ๆโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความพยายามที่จะสร้างความชัดเจนให้กับฝ่ายบริหาร โดยนำเอาโครงสร้างรูปแบบสภานายกเทศมนตรีมาปรับใช้ ขณะเดียวกันในฝ่ายสภาเองก็ได้มีการจัดตั้งองค์กรของสภารูปแบบใหม่ๆ เพื่อทำหน้าที่ติดตามตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารตามโครงสร้างใหม่ด้วย ทำให้ปัจจุบันนี้ สามารถแยกพิจารณาโครงสร้างภายในตามลักษณะการทำหน้าที่ได้ออกเป็น ๒ ส่วน คือ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายสภา

กล่าวโดยภาพรวมแล้ว โครงสร้างใหม่ที่นำมาใช้นี้เป็นความพยายามที่จะแยกแยะและสร้างความชัดเจนระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา โดยที่ฝ่ายบริหาร (ทั้งในรูปของผู้บริหารและคณะผู้บริหาร) ภายใต้โครงสร้างใหม่จะแตกต่างจากระบบคณะกรรมการเดิมตรงที่ ฝ่ายบริหารอาจจะมาจากพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวหรือหลายพรรคก็ได้ ไม่จำเป็นต้องมีความสมดุลทางการเมืองดังเช่นในระบบคณะกรรมการ อีกทั้งฝ่ายบริหารยังมีอำนาจในการตัดสินใจในกิจการที่อยู่ในขอบเขตอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของตนโดยไม่จำเป็นต้องให้สภาเป็นผู้อนุมัติ

ซึ่งสรุปโดยภาพรวมได้ว่า นับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ซึ่งอาจจะถือได้ว่าเป็นยุคปัจจุบันของการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษนั้น เกิดการเปลี่ยนแปลงทั้งในระดับแนวคิด และโครงสร้างการปกครองท้องถิ่น การปรับเปลี่ยนที่สำคัญๆ อาจกล่าวโดยสรุปดังนี้

๑. การปฏิรูปในปี ๑๙๗๔ ได้มีการจัดแบ่งเขตการปกครองต่างๆ ครั้งใหญ่ โดยอาศัยพื้นฐานโครงสร้างแบบสองชั้น (two tier) เป็นหลัก

๒. การเปลี่ยนแปลงในปี ๑๙๘๙ เป็นการเปลี่ยนแปลงเพื่อยุบ Metropolitan County Councils โดยในครั้งนั้นรัฐบาลอนุรักษ์นิยมของแธตเชอร์ได้อ้างปัญหาหน้าที่ที่จำกัดหน่วยการปกครองท้องถิ่นดังกล่าว แต่เหตุผลที่แท้จริง คือ ปัจจัยทางการเมือง ที่ปรากฏว่าพรรคแรงงานได้ครองเสียงข้างมากในสภาท้องถิ่นของหน่วยการปกครองท้องถิ่นเหล่านั้น

๓. การปฏิรูปและการเปลี่ยนแปลงในยุคทศวรรษที่ ๙๐ มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญดังนี้ คือ

๓.๑. การออกสมุดปกขาว “Citizen’s Charter” ซึ่งส่งผลให้เกิดการปรับตัวในระดับแนวคิด และวิธีการอย่างกว้างขวางในท้องถิ่น กล่าวคือ ให้ท้องถิ่นถือว่าประชาชน คือ ผู้บริโภค (Consumers)

๓.๒. การปฏิรูปโครงสร้าง โดยการนำเอารูปแบบโครงสร้างแบบชั้นเดียวมาใช้ (single tier) โดยพิจารณาว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นใดจะเป็น Unitary Authority นั้น จะมีคณะกรรมการ ซึ่งประกอบด้วยนักการเมือง, คณาจารย์, สมาชิกสภาขุนนาง เป็นผู้พิจารณา และเสนอคำแนะนำแก่รัฐบาลกลาง

๓.๓. การออกสมุดปกขาว “Modern Local Government-in touch with people” ในปี ๑๙๙๘ ซึ่งภายในสมุดปกขาวฉบับนี้ได้พยายามเสนอแนวคิดให้ประชาชนได้มีบทบาทมากขึ้นในการปกครองท้องถิ่น มีการเสนอว่า การลงประชามติ (referendum) ควรจะได้นำมาเป็นเครื่องมือในการยุติปัญหาสำคัญๆ ในแต่ละท้องถิ่น

บรรณานุกรม

โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ ๖, กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๕๐.

คณาจารย์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, สัมมนาการเมืองการปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ Seminar in Comparative Local Government. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ๒๕๕๗.

อานนท์ อาภิรม, รัฐศาสตร์เบื้องต้น. พิมพ์ครั้งที่ ๒, กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, ๒๕๔๕.

คณาจารย์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, รัฐศาสตร์ทั่วไป. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ๒๕๔๖.

สื่อออนไลน์

สำนักงาน ก.ถ. - กระทรวงมหาดไทย, https://www.local.moi.go.th/document%204.pdf

[ วันที่สืบค้นข้อมูล ๓ พฤศจิกายน ๒๕๕๙]

[๑] เกี่ยวกับประวัติศาสตร์และพัฒนาการของระบบการปกครองท้องถิ่นในสหราชอาณาจักรโดยสังเขปโปรดดู Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies (Hants: Edward Elgar, ๑๙๙๔), pp. ๓๕๐ – ๓๕๕.

[๒] ดังเช่นการปฏิรูปในช่วงทศวรรษที่ ๑๙๙๐ อันเป็นผลให้ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษมีลักษณะผสมผสานระหว่างโครงสร้างแบบชั้นเดียวและสองชั้น ก็เป็นผลมาจากข้อเสนอของคณะทำงานที่รัฐบาลตั้งขึ้นที่มีชื่อว่า Local Government Commission (LGC) ทั้งที่แต่เดิมรัฐบาลของพรรคอนุรักษ์นิยม (ในขณะนั้น) มีความต้องการที่จะยุบเลิกโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้นและนำเอาโครงสร้างแบบชั้นเดียวมาใช้ทั่วประเทศ.

[๓] ปรัชญา เวสารัชช์, การปกครองท้องถิ่นประเทศอังกฤษ (กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สำนักงาน ก.พ., ๒๕๔๓), หน้า ๑๘.

[๔] โปรดดู David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom, p. ๑๐๓.

[๕] ข้อเสนอนี้เรียกว่า "Local Challenge".

[๖] กรอบข้อตกลงดังกล่าวสามารถเข้าไปดูได้ใน Website ของสำนักรองนายกรัฐมนตรีที่ www.localregions.odpm.gov.uk/.

[๗] กรอบข้อตกลงดังกล่าวนี้จะไม่รวมหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบ District Councils.

[๘] เอกสารดังกล่าวมีชื่อว่า Department of the Environment, Transport and the Regions, Power to Promote or Improve Economic, Social or Environmental Well-being (๒๐๐๑) ซึ่งสามารถเข้าไปดูได้ที่ www.local-regions.odpm.gov.uk/.

[๙] หน่วยวิสาหกิจรวม (Joint Authorities) เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดทำภารกิจเฉพาะด้านโดยมีพื้นที่การให้บริการครอบคลุมหน่วยการปกครองท้องถิ่นหลายๆ แห่ง ซึ่งจะร่วมกันบริหารในรูปของคณะกรรมการ (อ้างใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ, กรุงเทพฯ : วิญญชน, ๒๕๔๖)

[๑๐] David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom, pp. ๘๓ – ๘๔.

[๑๑] Department of the Environment, Transport and the Regions, Local Government FinancialStatistics (England) ๒๐๐๑ (๒๐๐๒). อย่างไรก็ดี สัดส่วนการใช้จ่ายของท้องถิ่นมีแนวโน้มค่อยๆ ลดลงตามลำดับกล่าวคือ นับแต่ทศวรรษที่ 1960 จนถึงต้นทศวรรษที่ ๑๙๘๐ สัดส่วนจะอยู่ที่ประมาณร้อยละ ๑๐ กว่าๆ หลังจากนั้นก็ค่อยๆ ลดลงมาอยู่ที่ประมาณร้อยละ ๗ ถึง ๘.

[๑๒] Ibid. นับแต่ทศวรรษที่ ๑๙๙๐ สัดส่วนด้านนี้ค่อนข้างจะคงตัวมาตลอดคือประมาณร้อยละ ๒๕.

[๑๓] David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom, pp. ๑๕๔ – ๑๕๗.

[๑๔] หน่วยงานเหล่านี้แม้จะมีระบบงบประมาณแยกเป็นของตนเองต่างหากจากหน่วยการปกครองท้องถิ่น แต่ไม่มีอำนาจในการเรียกเก็บภาษีหรือค่าบริการจากประชาชน จึงต้องอาศัยรายได้ที่เรียกเก็บจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่อยู่ในพื้นที่บริการเป็นหลัก รวมถึงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่จะจัดสรรผ่านหน่วยการปกครองท้องถิ่นด้วย.

[๑๕] Ibid., p. ๘๖.

[๑๖] ภูมิภาคทั้ง ๘ แห่ง (นอกมหานครลอนดอน) ประกอบไปด้วย East Midlands, East of England, North East, North West, South East, South West, West Midlands, และ Yorkshire and the Humber.

[๑๗] Department for Transport, Local Government and the Regions, Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions (๒๐๐๒).

[๑๘] R. A. W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, reflexivity and Accountability, pp. ๗ – ๘.

[1] ในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2001 รัฐสภาได้ให้การรับรองกรอบทางวินัยใหม่เพื่อเป็นแนวปฏิบัติให้กับสมาชิกสภาท้องถิ่นและองค์กรสาธารณะอื่นๆ ที่ทำงานอยู่ในท้องถิ่น โดยมีลักษณะเป็นกรอบทางวินัยต้นแบบ (The Model Code of Conduct) ให้สภาท้องถิ่นต่างๆต้องนำไปปรับใช้กับองค์กรของตนภายในหกเดือน หากเกินกว่านี้ก็ให้ถือว่าสภาท้องถิ่นได้รับเอากรอบทางวินัยต้นแบบดังกล่าวเป็นแนวปฏิบัติของตน นอกจากนี้ สภาท้องถิ่นอาจเพิ่มเติมกรอบทางวินัยดังกล่าวได้ตามความเหมาะสม แต่ทั้งนี้ต้องอยู่บนพื้นฐานของวินัยต้นแบบที่ออกโดยรัฐสภา.

[2] เกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของคณะกรรมการวินัยกลางแห่งอังกฤษ (The Standards Board for England) จะได้กล่าวถึงโดยละเอียดต่อไปข้างหน้า.

[1] สำหรับในพื้นที่ที่มีโครงสร้างการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบสองชั้น อำนาจการตัดสินใจของสภาจะแบ่งกันไปในระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งสองระดับตามขอบเขตอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ.

[1] โปรดดู สมุดปกขาว Department of the Environment, Transport and the Regions, Modern Local Government: In Touch with the People (๑๙๙๘). ซึ่งผู้สนใจสามารถเข้าไปดูได้ใน Website ของสำนักรองนายกรัฐมนตรีที่ www.local-regions.odpm.gov.uk/.

[2] สำหรับกระบวนการของการทำประชามติเพื่อกำหนดโครงสร้างทางการบริหารใหม่ โปรดดู สมุดปกขาว Office of the Deputy Prime Minister, Local Leadership, Local Choice (๑๙๙๙). ในส่วนที่เป็นข้อกฎหมายโปรดดู Her Majesty's Stationery Office, Local Government Act ๒๐๐๐, Sections ๓๔-๓๖.

[1] การเกิดขึ้นของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในส่วนโครงสร้างชั้นบน ได้มีการตั้งข้อสังเกตว่า อาจเป็นผลมาจากอิทธิพลทางความคิดแบบจารีตในทางการบริหารปกครองที่ถูกยึดถือกันมานานว่า หากหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีจำนวนที่ใหญ่โตเพียงพอ (ในแง่ของจำนวนประชากรที่ท้องถิ่นต้องรับผิดชอบ) จะนำมาซึ่งการบริหารที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในเรื่องนี้โปรดดู John stewart, The nature of British Local government (London : MacMillan, ๒๐๐๐),pp. ๖๕-๖๖.

[1] หน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้อาจเรียกชื่อในอีกลักษณะ คือ Metropolitan Borough Councils หรือ City Councils.

[1] สำหรับรายละเอียดในเรื่องนี้ โปรดดู Ibid., pp. ๒๐๑ – ๒๘๖.

[2] สำหรับลำดับเหตุการณ์และความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองภายในไอร์แลนด์เหนือตามลำดับเวลา สามารถดูได้จาก Website ของสภาแห่งไอร์แลนด์เหนือ www.ni-assembly.gov.uk/.

[3] องค์กรเหล่านี้เป็นแต่เพียงองค์กรซึ่งทำหน้าที่ทางการบริหารแทนรัฐบาลในการดูแลและส่งเสริมกิจการของหน่วยการปกครองท้องถิ่น มิได้มีอำนาจในการกำกับดูแลโดยตรงดังเช่นกรณีของกระทรวงมหาดไทย ในประเทศไทย.

[4] องค์กรดังกล่าวเพิ่งจะมีการจัดตั้งและเข้ามาดูแลกิจการท้องถิ่นเมื่อวันที่ ๒๙ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๔๕ โดยก่อนหน้านี้หน่วยงานที่ทำหน้าที่ดังกล่าวได้แก่กระทรวงการขนส่ง การปกครองท้องถิ่นและภูมิภาค (Departmentfor Transport, Local Government and the Regions - DTLR) ซึ่งปัจจุบันถูกจัดโครงสร้างใหม่เป็นกระทรวงการขนส่ง (Department for Transport).

[1] Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom (Oxford: Oxford University Press, ๑๙๙๙), p.๑.

[1] คำว่า Departmet มีความหมายอย่างเดียวกัน Ministry กล่าวคือ เป็นส่วนราชการกระทรวงที่มีรัฐมนตรีว่าการรับผิดชอบ

[1] Hubert J.b. Allen, Cultivating the Grassroots : Why Local Government Matters, (Bombay : IULA, ๑๙๙๐), p.๒๒.

[2] รายละเอียดเพิ่มเติมเกี่ยวกับหลักการดังกล่าวสามารถดูได้ใน Tony Byrne, Local Government in Britain 6^th edition, (London : Penguin, ๑๙๙๔), pp. ๗๔-๗๗.

[3] Jonh Stewart, The Nature of British Local Government, (London : Macmillan, ๒๐๐๐), p.๖๙.