วิธีการปกครอง

การจัดการปกครอง (Governance) เป็นคำศัพท์ที่เกิดขึ้นพร้อมกับการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงบทบาทของรัฐช่วงทศวรรษ 1990 เป็นการวางแนวทางและจัดความสัมพันธ์ในการปกครองของภาครัฐใหม่เพื่อให้ระบบการเมืองเปิดกว้าง และกระจายอำนาจมากยิ่งขึ้น ส่งเสริมให้ตัวแสดงนอกภาครัฐสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองมากยิ่งขึ้น และเปลี่ยนแปลงจากอำนาจที่รวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาล ให้กระจายออกไปตามท้องถิ่นต่างๆ เพื่อให้เกิดองค์กรท้องถิ่นที่ปกครองตัวเอง และลดขนาดของภาครัฐให้เล็กลงเพื่อความคล่องตัว (เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา, 2550: 134-135)

อรรถาธิบาย

การวางหลักการจัดการปกครอง (governance) เข้ามาแทนที่แนวคิดว่าด้วยการปกครอง (government) โดยมีการเปลี่ยนแปลงสำคัญ 6 ด้านหลักคือ

1. การลดขนาดภาครัฐให้เล็กลง
2. การสร้างภาคีการจัดการปกครองเพื่อทำการตรวจสอบและควบคุม
3. การบริหารงานแบบหลักการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) ที่นำหลักการบริหารของเอกชนมาปรับใช้กับภาครัฐ
4. การใช้หลักธรรมาภิบาล (good governance) ส่งเสริมการมีประสิทธิภาพและความรับผิดชอบต่อสาธารณะ
5. สร้างระบบเชื่อมโยงกับสังคม (socio-cybernetic system) เปิดให้ภาคส่วนอื่นๆ เข้ามาร่วมกำหนดการตัดสินใจพร้อมไปกับภาครัฐ และ
6. การสร้างเครือข่ายจัดการตัวเอง (self-organizing network) ให้อิสระในการปกครองตัวเอง (autonomy) และส่งเสริมการจัดการปกครองท้องถิ่น (local governance) ซึ่งทำงานในลักษณะเครือข่ายที่มีการพึ่งพาอาศัยกัน (Rhodes, 1996: 654-660)

ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย

การจัดการปกครองเป็นหลักการที่ถูกนำมาใช้ในประเทศไทยในชื่อ “ธรรมาภิบาล” (good governance) หลังจากเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ปี พ.ศ. 2539-40 จากข้อบังคับในการกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และนำมาใช้ปฏิบัติผ่านกฎหมายหลักคือรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี พ.ศ. 2540 โดยต้องการให้ภาครัฐบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้จากองค์กรอิสระ และเน้นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน อีกทั้งยังต้องส่งเสริมการกระจายอำนาจด้วย

ความเข้าใจที่แตกต่างกันของคำว่าธรรมาภิบาล สามารถแยกได้เป็น 3 สำนัก คือ

1. ธรรมาภิบาลขององค์การระหว่างประเทศ ในฐานะเครื่องมือในการพัฒนา ทั้งการมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ สิทธิมนุษยชน หลักนิติธรรม การพัฒนาอย่างยั่งยืน และหลักตลาดเสรี
2. ธรรมาภิบาลของนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ มองว่าเป็นแนวทางของรัฐในศตวรรษ 21 ที่จำเป็นต้องทำงานในแนวระนาบมากขึ้น ต้องคำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสีย และปฏิสัมพันธ์กับภาคส่วนทางธุรกิจและสังคมมากยิ่งขึ้น ทั้งในด้านการทำงานร่วมกันและการตรวจสอบ
3. ธรรมาภิบาลในฐานะมิติด้านการบริหาร จะเน้นในเรื่องของความรับผิดชอบต่อบรรษัทของผู้บริหาร ที่จำเป็นต้องมีให้กับผู้ถือหุ้น นิยามลักษณะนี้หลายครั้งเชื่อมโยงกับคำว่าบรรษัทภิบาล (Corporate governance)

การจัดการปกครองที่ดี (good governance) หรือ ธรรมาภิบาล ที่ถูกแปลมาในภาษาไทยนั้นอาจถูกเรียกแตกต่างกันออกไปว่าเป็น “ธรรมารัฐ” (เช่นใน “ธรรมรัฐแห่งชาติ” ของธีรยุทธ บุญมี หรือ “ธรรมรัฐกับสังคมไทย” ของอานันท์ ปันยารชุน หรือ “แนวคิดและวาทกรรมว่าด้วยธรรมรัฐแห่งชาติ” ของนฤมล ทับจุมพล) หรือ “ธรรมราษฎร์” (เช่นใน “ธรรมรัฐและธรรมราษฎร์กับองค์กรประชาคม” ของอมรา พงศาพิชญ์) หรือ “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” (ซึ่งเป็นชื่อที่ใช้กันในทางกฎหมาย อันปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546)

อย่างไรก็ดี การนำหลักการจัดการปกครองมาใช้ในสังคมไทยกลับพบกับปัญหามากมาย ทั้งเรื่องการทำให้หลักการดังที่กล่าวมาเป็นการปฏิบัติจริง และปัญหาในระบบราชการ ไปจนถึงปัญหาการใช้คำที่สับสนไปมาระหว่างคำว่า “การจัดการปกครอง” คือ governance แต่ในความเข้าใจของสังคมไทยจะรวมถึง “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” และ “ธรรมาภิบาล” ซึ่งตามคำศัพท์คือคำว่า good governance แต่ตามความหมายสากล good governance เป็นเพียงส่วนหนึ่งของ governance เท่านั้น ความสับสนนี้จึงเป็นเรื่องของการใช้คำ และปัญหาในเรื่องการแปลว่า “ธรรมาภิบาล” ทำให้สับสนว่าเกี่ยวข้องกับธรรมะหรือหลักศาสนาพุทธหรือไม่ ทั้งที่ความจริงแล้วหลักการจัดการปกครองแทบจะไม่มีส่วนใดเกี่ยวกับหลักศาสนาเลย

คำว่าการจัดการปกครองที่ใช้กันอยู่ในสังคมไทยมีปัญหาในสองด้าน กล่าวคือ ด้านแรกเป็นปัญหาของการแปลที่สับสบระหว่างคำว่าการจัดการปกครอง การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และธรรมาภิบาล ส่วนปัญหาอีกด้านหนึ่งซึ่งสำคัญกว่า คือ ปัญหาในการนำไปปฏิบัติจริง การจัดการปกครองแทบจะยังไม่เคยเกิดขึ้นในสังคมไทยที่รวมศูนย์อำนาจ ขาดความโปร่งใส ไม่มีกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุล และท้องถิ่นยังไม่มีอำนาจอย่างแท้จริง